Commission des affaires européennes : Révision des règles budgétaires européennes

03:50 - 06:35

Caroline Janvier

Enfin, dernier élément de contexte, les taux étant déjà à leur niveau plancher, l’efficacité de la politique monétaire pour soutenir l’activité atteint ses limites, d’autant que le retour de l’inflation pourrait conduire la BCE à la resserrer. Ce changement de contexte, ainsi que l’efficacité des mesures budgétaires prises pendant la crise, conduisent à réévaluer l’importance et l’efficacité de la politique budgétaire. En France, le plan de relance et la stratégie France 2030 doivent nous permettre de construire l’économie de demain. Ce bilan des règles actuelles étant dressé, que peut-on faire ? De nombreux économistes se sont penchés sur la question, je vous renvoie à mon rapport écrit pour une présentation des propositions qui m’ont paru les plus significatives.

Ces propositions vont, pour la plus audacieuse, jusqu’à la suppression des critères numériques pour les remplacer par des « standards », les États membres garantissant que leurs dettes publiques demeurent soutenables avec un haut niveau de probabilité. Je mentionne cette proposition en raison de la renommée de son auteur, Olivier Blanchard, mais il est peu probable qu’elle prospère et j’estime en outre qu’elle soulèverait de nombreuses difficultés. Les autres propositions, qui émanent notamment du Comité budgétaire européen, du Conseil d’analyse économique, d’économistes œuvrant au sein du Mécanisme européen de stabilité ou de Bruegel apportent des réponses différentes aux défis auxquels le pacte est confronté. Je vais m’efforcer de les synthétiser. Pour ce qui concerne la simplification de l’architecture générale du pacte, un certain consensus des experts semble se dessiner pour privilégier un objectif principal – la soutenabilité de la dette, qui passe par la définition d’une cible et d’une trajectoire –, une règle opérationnelle prenant la forme d’une norme d’évolution des dépenses publiques, et une clause dérogatoire s’appuyant sur une analyse économique indépendante, comme par exemple le Haut Conseil aux finances publiques en France.

La règle en dépenses présente l’avantage d’être observable, contrairement au déficit structurel et à l’écart de production, maîtrisée par les autorités nationales, visible dans la loi de finances annuelle, compréhensible par le grand public et naturellement contracyclique par l’action des stabilisateurs automatiques. La plupart des propositions excluraient les dépenses de chômage de la norme de dépenses. En outre, les baisses conjoncturelles de recettes ne nécessiteraient pas de réduction compensatrice des dépenses ; à l’inverse, des augmentations conjoncturelles de recettes ne permettraient pas de relâcher l’effort sur les dépenses, ce qui favoriserait la reconstitution de marges budgétaires en période de croissance. La règle en dépenses ne permettrait toutefois pas de s’exonérer complètement des variables non observables, puisque la définition de la norme se ferait en référence à la croissance potentielle. Le cœur du problème est la définition des cibles et trajectoires en matière de dette pour que les États les plus endettés réduisent leur dette, mais à un rythme raisonnable.

La règle actuelle, avec un objectif de 60 % et un rythme de 1/20e par an, n’est pas soutenable, tout le monde en est bien conscient. Il faut garder à l’esprit le fait que toute évolution, qu’elle passe par une révision du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, peu probable, du protocole n° 12 ou de la législation secondaire, nécessite l’unanimité des États membres. La Commission semble également considérer que beaucoup pourrait être fait par voie d’interprétation des règles actuelles, mais cela suppose un minimum de consensus entre États membres. Les trois grandes hypothèses portent sur la fixation de cibles de dette différentes selon la situation des États membres, une augmentation du plafond pour tous les États membres à 80 ou 100 % pour tenir compte à la fois du niveau moyen des dettes dans l’Union et de la baisse de la charge de la dette, ou le maintien de la règle des 60 %, mais avec des trajectoires différenciées et éventuellement comme objectif de très long terme. Compte tenu de la diversité des situations des États membres, il me paraît extrêmement difficile de conserver des règles identiques pour tous.

Si le principe d’une individualisation des trajectoires est accepté, le débat portera ensuite sur la manière de définir ces trajectoires et les rôles respectifs des États membres, des institutions européennes – Commission et Conseil – et des institutions budgétaires indépendantes, européennes ou nationales. L’individualisation des trajectoires contribuerait grandement à l’appropriation nationale des règles, qui fait défaut aujourd’hui. La quadrature du cercle constituera à allier assainissement des finances publiques et investissements, en particulier pour les transitions vertes et numériques. Nous savons que les besoins d’investissements publics seront massifs pendant des décennies. Certains considèrent que c’est finalement à chaque État membre de dégager les moyens nécessaires en respectant la trajectoire de la réduction de la dette qui lui est assignée.

D’autres promeuvent des mécanismes plus incitatifs, qui passent par une règle d’or exonérant certaines dépenses du respect des règles, une augmentation des dépenses d’investissement au niveau européen, qui soulagerait d’autant les budgets nationaux, ou une modulation du rythme de réduction de la dette en fonction de la nature de dépenses. Enfin, le débat entre les États membres portera à n’en pas douter sur l’équilibre entre automaticité des règles, au risque de la rigidité, et marges d’appréciation de la Commission, au risque d’une moindre transparence et d’une moindre applicabilité. Comme vous le voyez au terme de ce panorama que j’ai voulu très synthétique, les sujets de discussion ne manqueront pas. Il me paraît nécessaire d’aborder le débat avec méthode et humilité, la France n’ayant pas particulièrement brillé par son respect scrupuleux des règles communes jusqu’ici, ce qui l’empêche de faire des propositions trop audacieuses. La démarche proposée par le président de la République me paraît la bonne : il est nécessaire que les États membres se mettent d’accord sur les défis à relever avant de discuter de la modification des règles.

Il serait contre-productif de partir en guerre sabre au clair contre la règle de 60 %, au risque de brusquer nos partenaires et notamment les pays les plus attachés aux règles budgétaires. Engageons-nous d’abord à assainir nos finances publiques grâce à des réformes adaptées, partageons le constat de la grande hétérogénéité des situations des États membres et des défis à relever pour améliorer la croissance dans les prochaines années, et tous les travaux d’économistes menés jusqu’ici pourront servir de base à la construction de règles plus simples et plus efficaces. Si la réforme ne devait pas être adoptée à temps pour 2023, je ne doute pas qu’un consensus pourra être trouvé pour qu’une interprétation souple des règles actuelles permette d’assurer la transition vers un régime plus pérenne.

06:35 - 07:10

Sabine Thillaye

C’est un sujet extrêmement complexe, mais essentiel lorsque l’on s’aperçoit du différentiel de ratio de la dette entre l’État européen les plus vertueux en matière de finances publique et ceux qui ont plus de difficultés. Nous faisons toujours face à un problème de confiance mutuelle en Europe. Ces règles peuvent se transformer en une bombe à fragmentation si l’on ne réussit pas à trouver des accords entre États. Est-ce que l’on sait qui détient les dettes nationales et est-ce que cela a une incidence particulière ? Dans le cas de l’Italie par exemple, il me semble que la majorité de la dette est détenue par des Italiens.

Enfin, comment arriver à intégrer les politiques budgétaires nationales ? Dans une tribune commune, Valéry Giscard d’Estaing et Helmut Schmidt regrettaient de ne pas avoir mis en place en Europe une gouvernance économique commune, dont une politique budgétaire intégrée.

07:10 - 08:05

Christophe Jerretie

Je voudrais souligner deux éléments concernant les règles budgétaires. Il faut bien différencier l’annualité, c’est-à-dire le déficit, et la pluriannualité, la dette publique. La base de travail du futur pacte de stabilité sera de bien diviser ces deux éléments. Dans le cadre du semestre européen, le programme de stabilité intègre une trajectoire à moyen terme de croissance ainsi que plusieurs réformes à mettre en œuvre. L’Union européenne et les parlements nationaux devront réfléchir à la coordination du programme de stabilité et des règles budgétaires.

Ma première question concerne les règles budgétaires applicables dans un an. Nous savons que l’introduction d’une nouvelle règle est complexe car il faut l’adopter à l’unanimité et puis la ratifier. Est-ce que vous avez abordé, au cours de vos auditions, les portes de sortie envisageables ? Ma seconde question concerne le souhait de nombreux experts de mettre en place une trajectoire par pays. Quel est votre sentiment par rapport à ce sujet au vu des auditions que vous avez réalisées ?

Enfin, est-ce que le sujet du remboursement d’un pourcentage de la dette par pays, en lien avec la croissance, a été évoqué lors de vos auditions ?

08:05 - 10:30

André Chassaigne

Je soutiens l’exclusion du calcul de déficit les dépenses d’investissement dans la transition écologique dont les enjeux sont considérables. La majorité a rejeté notre proposition de financement dérogatoire aux règles budgétaires européennes, qui visait également à permettre plus d’investissements sociaux. Selon Bruegel, pour remplir les objectifs climatiques européens les investissements publics devraient être augmentés d’au moins 100 milliards d’euros par an. Les règles budgétaires européennes datent d’il y a trente ans. Le ratio de 60 % était simplement le ratio de dette moyen dans l’Union.

Aujourd’hui, les ratios d’endettement public ont atteint 100 % du PIB à l’échelle de la zone euro, raison pour laquelle la Commission européenne a activé la clause dérogatoire générale durant la crise. La crise COVID n’a fait qu’exacerber les symptômes d’une Union qui souffre de la maladie chronique du système néolibéral et austère. Ce même système fait que les divergences et les inégalités entre États-membres et citoyens se voient encore aggravées. Ce même système encourage la destruction environnementale de notre planète. Une révision des règles budgétaires européennes est indispensable et doit être menée d’une manière écologique et sociale.

Les politiques d’austérité de la Troïka, après la crise de 2008, ont échoué. Les personnes les plus vulnérables, une génération entière en a payé le prix ; il ne faut pas commettre les mêmes erreurs. L’économie doit être au service des personnes et non pas l’inverse. L’Union et ses États membres ont une responsabilité énorme envers leurs citoyens. Le niveau de la dette publique ne doit pas se transformer en fétichisme politique alors que la soutenabilité de la dette ne dépend pas de son niveau mais de la capacité de l’État à assumer sa charge.

La viabilité de la dette dépend de nombreux facteurs, il faut tous les prendre en compte, reconnaître la diversité des situations entre les pays et adapter la mise en œuvre des règles aux circonstances nationales. Les gouvernements nationaux doivent conserver la souveraineté sur la composition de leurs dépenses, or les règles actuelles ne le permettent pas. Faisons de la dette une question éminemment politique et sortons d’une vision technique et réglementaire. La dette est une opportunité car pour relever les défis sociaux et écologiques qui nous attendent, il faut permettre des investissements publics massifs. Faire le contraire renforcerait davantage la fracturation de l’Union.

En 1793, le révolutionnaire Pierre Vergniaud prononça les mots suivants : « Citoyens, il est à craindre que la révolution, comme Saturne, ne dévore successivement tous ses enfants ». Aujourd’hui, il est à craindre que par sa politique d’austérité, l’Union ne dévore ses propres citoyens et sa propre Union. Je souhaite vous poser deux questions. Mon groupe, comme de nombreux économistes progressistes, se fait avocat d’une monétisation ou d’une annulation des dettes. Cela ne pourrait-il pas permettre une refondation écologique et sociale du projet européen ?

Il est question de l’annulation des dettes publiques rachetées depuis 2015 par la BCE, soit 2 320 milliards d’euros pour l’ensemble de l’Union, dont 457 milliards d’euros pour la France à la fin de l’année 2020. Il ne s’agit pas d’annuler les titres de dette publique détenus par les banques, les assureurs ou les fonds de pension, ce qui déstabiliserait le système financier et appauvrirait les épargnants. Une banque centrale n’est ni un créancier ordinaire ni un débiteur ordinaire ; si elle annulait une créance qu’elle détient, aucun fardeau ne serait transféré sur quiconque car son passif n’est exigible par personne. Ensuite, quel moyen la France, en tant que présidente du Conseil, a-t-elle pour convaincre les pays « frugaux » auxquels j’ajouterai l’Allemagne, d’utiliser cette opportunité unique de rendre l’Union plus solidaire et écologique ?

10:30 - 12:00

Speaker 6

Les États ne rembourseront pas leur dette mais la réduiront grâce à la croissance, à l’inflation et à l’amélioration du marché du travail. L’accord de coalition des partis qui forment le nouveau gouvernement fédéral est proeuropéen, aussi et surtout lorsqu’il s’agit des règles de l’Union concernant la politique budgétaire des États membres. Je cite : « Nous voulons renforcer et approfondir l’Union économique et monétaire. Le pacte de stabilité et de croissance (PSC) a apporté la preuve de sa souplesse. Sur la base de ce pacte, nous voulons assurer la croissance, maintenir la viabilité de la dette et veiller à ce que les investissements soient durables et respectueux du climat.

L’évolution des règles budgétaires devrait être guidée par ces objectifs afin de renforcer leur efficacité face aux défis de notre époque. Le PSC devrait être plus simple, plus transparent et plus flexible notamment pour renforcer son application. » Je ne trahis sans doute aucun secret en disant que c’est notamment le SPD qui a œuvré en faveur de cette ouverture aux réformes. Mais c’est là désormais la base commune de l’action de la coalition « feu tricolore » et cela engage l’ensemble du gouvernement. La présidence française du Conseil mise, à juste titre, sur un rôle constructif actif de l’Allemagne afin que cette présidence puisse se traduire par un progrès pour l’Europe dans son ensemble. Dans ce contexte, il est également et particulièrement nécessaire de travailler rapidement à des solutions communes sur des sujets difficiles – comme l’évolution du pacte de stabilité et de croissance et l’achèvement de l’union bancaire, mais aussi la mise en œuvre socialement équitable du paquet climat européen.

Compte tenu des risques persistants, liés au Covid-19 et à l’inflation, la poursuite du renforcement des investissements et de la cohésion au sein de la zone euro doit être inscrite tout en haut de l’ordre du jour. Au cours des vingt dernières années, l’euro s’est révélé être une monnaie stable. Il a favorisé la croissance et la prospérité de l’Allemagne et de toute l’Europe. Cependant, face aux défis nouveaux, la capacité d’action politique commune de la zone euro va revêtir une importance entre plus grande dans les mois et les années à venir. Dans ce contexte, l’Allemagne et la France ont une responsabilité particulière.

Lors du dernier conseil EcoFin, le ministre fédéral des Finances, M. Christian Lindner, a reconnu la nécessité de nouvelles réformes, tout en soulignant le rôle de médiateur que devra jouer l’Allemagne. Pour ma part, je souhaite que l’Allemagne joue un rôle constructif actif. J’attends avec impatience la poursuite de la coopération et du dialogue à l’échelle européenne concernant la révision des règles budgétaires.

12:00 - 14:30

Caroline Janvier

Les députés ont un rôle à jouer concernant les propositions de réforme et nous devons poursuivre ce dialogue pendant les prochains mois. Concernant la détention de la dette, je n’ai pas la réponse, il me semble qu’il est difficile de déterminer exactement qui détient cette dette et qui sont nos créanciers. Par rapport à la question de la gouvernance et de la mise en commun des politiques budgétaires, j’estime que la singularité de notre modèle d’union économique et monétaire, qui fait que nous sommes liés les uns aux autres, nous permet d’avoir une monnaie forte et une zone économique qui peut concurrencer les États-Unis et la Chine. Ainsi, je ne soutiens pas ce que proposent certaines formations politiques qui souhaitent se soustraire à nos obligations en matière de remboursement de la dette ou encore de ne pas tenir compte des recommandations de la Commission européenne. De cette union, un certain nombre de contraintes émergent.

Par exemple, une situation de dérapage budgétaire d’un État membre affecte tous les autres pays ; l’augmentation du taux d’intérêt dans un pays peut, par contagion, entraîner l’augmentation du taux d’intérêt des autres pays de la zone. D’autres contraintes sont également importantes dont la règle européenne de non-renflouement des pays se trouvant dans des situations désastreuses afin de garantir la crédibilité de l’Union pour les investisseurs ou encore les contraintes liées à la conduite de la politique monétaire en lien avec les politiques budgétaires nationales. Nous ne sommes pas encore arrivés à une harmonisation parfaite. Nous ne pouvons que constater que les écarts, au lieu de se réduire, se creusent. Il est donc nécessaire de continuer le débat sur la révision des règles budgétaires au niveau national et avec nos homologues européens, car il pourra permettre d’atteindre un niveau d’acculturation plus important.

Le sujet le plus problématique reste celui de la dette, davantage que le déficit. Les personnalités politiques et experts que j’ai auditionnés ne croient pas que le rétablissement des règles budgétaires d’ici début 2023 soit réalisable. L’option la plus plausible est que les règles seront appliquées avec indulgence en 2023. Concernant, la trajectoire par pays, ce sujet fait de plus en plus consensus bien que les détails concernant la construction de cette trajectoire ne soient pas encore connus. Il serait nécessaire d’accorder un rôle plus important aux autorités indépendantes nationales dont le Haut Conseil des finances publiques en France.

Cette proposition oblige également à accroître le dialogue avec les instances européennes et à renforcer le travail d’acculturation des citoyens et de l’opinion publique pour éviter de transformer les discussions en débat d’experts. La question des investissements écologiques est primordiale et interroge les règles établies par le pacte de stabilité et de croissance. Le plan de relance et la stratégie France 2030 témoignent de la prise de conscience de cet enjeu. Sans investissements massifs, il n’y aura pas de transition écologique, ni de transition numérique. La question principale sera de déterminer quel investissement pourra être considéré comme participant à la transition écologique.

Les sources d’énergie à privilégier devront également être déterminées. De nombreux échanges seront nécessaires pour arriver à un compromis. Sur le sujet de la fétichisation politique de la soutenabilité de la dette et de l’importance d’avoir une souveraineté nationale, je soutiens, au contraire, que la solidarité entre les États et la responsabilisation de chacun des acteurs de l’Union économique et monétaire continuera de faire notre force. De plus, concernant l’annulation de la dette, elle n’est pas permise par les traités et serait donc illégale. Une annulation de la dette aurait de nombreux effets sur le plan monétaire en raison de la diminution de l’actif de la banque centrale qui entraînerait l’augmentation du risque inflationniste et des variations du taux d’intérêt, mais également une perte de crédibilité auprès des investisseurs étrangers.

Le mécanisme actuel participe ainsi à l’équilibre du système et à la crédibilité de nos institutions. Enfin, le dernier point que je souhaite aborder porte sur la façon de convaincre les pays frugaux, dont l’Allemagne peut faire partie, d’accepter les réformes de la zone. Je ne pense pas que ce sujet doit être approché comme un combat politique entre d’un côté des pays dispendieux souhaitant s’exonérer des règles et de l’autre, des pays ayant une maîtrise trop stricte de leurs dépenses. Les règles communes ont un intérêt sur le long terme pour les générations futures, notamment pour conserver la marge de manœuvre des États pour maintenir une charge de la dette soutenable. Ces débats sont donc l’opportunité de trouver un nouvel équilibre.

14:30 - 15:55

Christophe Jerretie

En France, la dette est possédée à environ 50 % par les résidents et environ 50 % par des non-résidents. Ces chiffres ont évolué ces dernières années. De plus, il serait intéressant de savoir si cette dette est détenue par des banques classiques ou des fonds. Concernant l’application des règles budgétaires, j’estime que le critère des 3 % est atteignable, même si ce sera un peu moins rapide pour certains pays. Le problème est le ratio d’endettement de 60 %, alors même que ce critère est mis de côté par des pays comme les États-Unis ou le Japon.

À titre de comparaison, la dette du Japon atteint 250 % de son PIB. Ainsi, je soutiens que l’Union européenne doit trouver des critères différents concernant la pluriannualité de l’endettement. En matière annuelle, le vrai sujet est le paiement de la charge de la dette. Est-ce que la possibilité d’intégrer un pourcentage de remboursement du capital de la dette dans chaque budget national a été évoquée dans vos auditions ? L’intégration d’un tel pourcentage pourrait permettre de diminuer annuellement le montant du capital de la dette de plusieurs milliards.

Cette diminution permettrait de rassurer les investisseurs et la population. Concernant les investissements, les gouvernements et l’Union européenne devraient travailler sur une logique d’amortissement de l’investissement, comme cela est mis en œuvre par les entreprises et les collectivités territoriales. Enfin, le problème du remboursement de la dette commune européenne devra être élucidé. Les prochains critères établis devront probablement intégrer une règle relative à ce remboursement. Pour beaucoup, les recettes supplémentaires et la croissance pourront être suffisantes, mais il me semble nécessaire d’intégrer cet aspect aux règles européennes, car une crise survient en moyenne tous les quinze ans et des périodes de décroissance peuvent survenir dans le futur.

La Commission a autorisé le dépôt du présent rapport d'information en vue de sa publication. Sur le rapport de Mme la Présidente Sabine Thillaye, la commission a examiné les textes soumis à l’Assemblée nationale en application de l’article 88.4 de la Constitution.