Commission des finances : Bilan d’activité sous la XVe législature ; Recevabilité financière des initiatives parlementaires et recevabilité organique des amendements ; Détaxe en matière de TVA ; M. Pierre MOSCOVICI, Premier pdt de la Cour des comptes

23 February 2022

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Finances (commission) Wed, 23 Feb 2022 Assemblée nationale

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Speaker 1

Mes chers Collègues, l’ordre du jour de notre réunion appelle tout d’abord le bilan, traditionnellement présenté par le président de la commission des finances, de l’activité de la commission au cours de la législature et la présentation du rapport sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires et la recevabilité organique des amendements à l’Assemblée nationale – l’article 40 est toujours une question importante pour les parlementaires. En ce qui concerne notre activité, nous nous sommes réunis en commission à un peu plus de 550 reprises depuis le 29 juin 2017, que ce soit pour mener à bien des travaux législatifs ou des travaux d’évaluation et de contrôle ou pour procéder à des auditions. C’est donc une fréquence légèrement supérieure à celle de la précédente législature, au cours de laquelle nous avions tenu 525 réunions. Fait plus intéressant, la durée globale de ces réunions a connu une croissance bien plus importante : elle a crû de 47 %. Nous avons siégé 1 040 heures de réunion, soit une durée moyenne de réunion de près de 2 heures, contre 710 heures et 30 minutes sous la précédente législature, ce qui correspondait à une durée moyenne des réunions de l’ordre d’une heure et 20 minutes.

Alors que nous avions examiné 48 textes sous la précédente législature, nos travaux législatifs ont porté sous la quinzième législature sur 62 textes : 20 projets de lois de finances, 5 autres projets de loi examinés au fond, 19 projets de loi examinés pour avis et, enfin, 18 propositions de lois. Sur les 43 textes examinés au fond, 27 ont eu un parcours législatif complet, jusqu’à la promulgation de la loi. Sur les 27 textes examinés au fond par la commission et qui sont devenus des lois promulguées, 13 ont fait l’objet d’une navette conclusive – dont 9 après accord en commission mixte paritaire (CMP) – les CMP ont donc plutôt bien fonctionné –, et 14 d’un dernier mot donné à l’Assemblée. Ces chiffres démontrent le caractère constructif de la navette avec le Sénat dans un nombre significatif de cas. Ils montrent également que nous avons aussi examiné un nombre significatif de textes qui n’ont pas abouti : il s’agit essentiellement de propositions de loi, très majoritairement des groupes d’opposition.

Au total, nous avons examiné en commission 14 653 amendements, soit plus du double des 6 665 amendements examinés au cours de la précédente législature par la commission. Près de 90 % de ces amendements portaient sur les projets de loi de finances. Nous avons adopté un peu moins de 15 % de ces amendements ; ce sont quand même au total 2 200 amendements qui ont été adoptés par la commission. Ces travaux législatifs ne représentent qu’environ la moitié des réunions que nous avons tenues. Notre commission est effectivement le lieu privilégié de l’évaluation et du contrôle des politiques publiques.

Nous avons, au travers du Printemps de l’évaluation, examiné tous les ans à compter de l’année 2018, 45 rapports spéciaux qui rendent compte des travaux d’évaluation et de contrôle approfondis menés par chacun de nos rapporteurs spéciaux sur des thèmes sélectionnés à l’avance. Par ailleurs, 26 rapports de missions d’information ont été présentés en commission, auxquels il convient d’ajouter les 3 rapports de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC), et 5 rapports d’information sur l’application des mesures fiscales. Nous avons également entendu 19 communications de rapporteurs spéciaux ou responsables de groupes de travail qui rendaient compte de leurs travaux sous une forme plus concise que celle d’un rapport d’information. Enfin, la Cour des comptes nous aura remis au cours de la législature, en incluant les rapports qu’elle nous présentera aujourd’hui et demain, 27 enquêtes menées en application du 2° de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances. Ce sont donc au total 275 travaux d’évaluation et de contrôle qui ont été débattus en commission au cours de la législature, donnant lieu à autant de documents écrits.

Nous avons également donné notre avis par trois fois sur des projets de décrets d’avance et sept fois sur des propositions de nomination à des emplois ou fonctions par le Président de la République. La commission a innové au cours de la quinzième législature, de trois manières, qui marquent un tournant que j’espère structurant pour la vie et les activités futures de notre commission. Tout d’abord, nous avons développé le champ de l’évaluation des politiques publiques, en mettant en place un Printemps de l’évaluation, au moment de l’examen du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année antérieure, laquelle loi de règlement s’appellera bientôt loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes. Dans ce cadre, chaque rapporteur spécial mène des travaux de contrôle dont il rend compte en commission. Le Printemps de l’évaluation me semble désormais une pratique bien établie dans la séquence de l’examen de la loi de règlement.

Une autre innovation de la commission des finances a été de se réapproprier la réflexion économique générale, souvent trop absente de nos débats budgétaires et fiscaux. Pour cela, nous avons mis en place un cycle régulier d’auditions intitulé « Au cœur de l’économie », qui associe systématiquement ces deux partenaires que sont l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et la Banque de France, ainsi que d’autres experts, et qui permettent d’aborder les questions de conjoncture économique ainsi que des problèmes économiques d’actualité. Enfin, les travaux de la mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (MILOLF), que nous avons ressuscitée pour tenter de réformer la LOLF après vingt ans d’application, nous ont permis d’aboutir au dépôt d’une proposition de loi organique modifiant la LOLF coproduite par le rapporteur général et moi-même, adoptée et devenue la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques. Cette réforme restructure le temps de l’année budgétaire, renforce une approche pluriannuelle, établit une meilleure distinction des dépenses d’investissement et de fonctionnement, etc. Il faut souhaiter que ces innovations perdurent au cours des prochaines législatures, notamment ces rendez-vous économiques, grâce aux partenariats existants, pour que notre commission remplisse intégralement sa mission.

Au travers de ces innovations et de ses activités plus traditionnelles, la commission aura ainsi participé à l’exercice des missions constitutionnelles qui incombent à l’Assemblée nationale. Je vous propose d’en venir maintenant au rapport dit de l’article 40. Respectant une coutume désormais bien établie par mes prédécesseurs, Pierre Méhaignerie à la fin de la douzième législature, Jérôme Cahuzac à la fin de la treizième législature et Gilles Carrez à la fin de la quatorzième législature, je vous propose aujourd’hui d’autoriser la publication d’un rapport sur les règles de la recevabilité financière et les règles de la recevabilité organique, lesquelles sont toutes deux contrôlées à titre prépondérant, en vertu des dispositions du Règlement de l’Assemblée nationale, par le président de la commission des finances. Les principes posés à l’origine pour apprécier la recevabilité financière, déjà exposés, en 1971, par le président Jean Charbonnel dans le premier rapport d’information d’un président de la commission des finances sur ce sujet, ont certes été ensuite développés et précisés sur de nombreux points, au fur et à mesure que de nouveaux amendements soulevaient de nouvelles questions, mais la ligne directrice – il faut vraiment le garder à l’esprit – de tous les présidents de la commission des finances qui se sont succédé a toujours été d’appliquer un raisonnement juridique et évidemment pas un raisonnement politique, même si tous ont entendu les mêmes critiques. Je n’y ai pas dérogé.

Il est en effet fondamental que les critères d’appréciation de la recevabilité, aussi bien au regard de l’article 40 de la Constitution qu’au regard de la LOLF, soient à la fois les plus objectifs et les plus prévisibles possible, de telle sorte que l’initiative parlementaire ne se heurte pas à des irrecevabilités inattendues et imprévisibles. En dernier ressort, le Conseil constitutionnel peut être juge de cette appréciation, dans le cadre de sa saisine sur les lois définitivement adoptées par le Parlement. Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs joué à plusieurs reprises un rôle dans la définition du périmètre et de l’application de l’article 40. Il importe également que ces critères d’appréciation soient gouvernés par le souci constant de préserver, dans toute la mesure autorisée par les exigences constitutionnelles et organiques, l’initiative parlementaire. Elle doit être le cœur du débat.

Il est enfin tout aussi fondamental que ces critères d’appréciation soient connus et compris des parlementaires, tant il en va des conditions de l’exercice d’un droit individuel parfaitement fondamental dans l’exercice de notre mandat : la faculté de proposer une modification de la loi. C’est d’ailleurs le souhait de faire connaître au mieux la jurisprudence gouvernant l’appréciation de la recevabilité des amendements par le président de la commission des finances qui a conduit à la publication régulière de rapports d’information sur le sujet. Ce rapport intervient au terme d’une législature qui aura été marquée par l’inflation du nombre d’amendements soumis à l’appréciation de leur recevabilité par le président de la commission des finances. Deux chiffres suffiront à l’illustrer : alors que sous la précédente législature, un peu plus de 46 000 amendements avaient ainsi été contrôlés, et un peu moins de 8 000 d’entre eux déclarés irrecevables, soit 17,4 % des amendements renvoyés pour examen, ce sont plus de 97 000 amendements qui auront été contrôlés au cours de la présente législature, et plus de 27 000 d’entre eux déclarés irrecevables, soit 27,8 % des amendements renvoyés pour examen. Il faut toutefois ajouter que certains textes concentrent fortement les amendements irrecevables : je pense en particulier aux projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), où la combinaison des règles sur les « cavaliers sociaux » et des exigences de l’article 40 de la Constitution aboutissent à une proportion de 40 % d’amendements irrecevables.

À l’inverse, pour beaucoup d’autres textes, le taux d’irrecevabilité est bien plus faible. En outre, il ne faut pas oublier que, sur chaque texte, tous les amendements ne sont pas renvoyés pour examen de la recevabilité financière. Sous cette législature, près de 200 000 amendements auront été déposés en séance publique, mais seuls 64 000 d’entre eux ont été renvoyés pour examen de recevabilité et 16 500 déclarés irrecevables. Le taux d’irrecevabilité global sur l’ensemble des amendements s’établit donc à 8 % pour la séance publique. Pour les commissions, nous aurons vu au total un peu plus de 33 000 amendements, mais cela n’est également qu’une partie de l’ensemble des amendements déposés en commission.

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