2ème séance : Débat sur le thème : « Le bilan des réformes de l'assurance chômage depuis 2017 »
No chapters available yet
Legend
Transcript markers
- text Sentence being played
- text Search result
- text Intervention cited by the link you opened
Click a sentence to play the video from that moment. Select text to quote it with the speaker, timestamp and link.
More options
Séance publique Assemblée nationale
M. Christophe Valentie
Quelques rappels chronologiques pour commencer : en 2017, les partenaires sociaux négocient une nouvelle réforme de l’assurance chômage visant à réaliser 1 milliard d’économies. En 2018, le Gouvernement envoie une lettre de cadrage, déclenchant une nouvelle négociation, qui s’avère infructueuse. En conséquence, l’État prend la main et publie un décret de carence, détaillant les conditions d’ouverture des droits et le mode de calcul du SJR. La crise sanitaire interrompt le processus, renvoyant à 2021 la mise en œuvre de la réforme de 2019. En 2023, une nouvelle réforme, dite de contracyclicité, entre en vigueur.
Le 1eraoût, une nouvelle lettre de cadrage est publiée et les partenaires sociaux aboutissent à un accord, au mois de novembre. Cet accord est suspendu à un agrément du Gouvernement, dans l’attente de la fin des négociations sur l’emploi des seniors. Ainsi, depuis 2017, ce sont trois systèmes d’assurance chômage et une crise sanitaire qui se sont succédé, rendant complexe l’observation de leurs effets et des comportements, même si l’Unedic, comme la Dares, est armée pour ce type d’analyses. L’Unedic dispose en effet de compétences d’analyse fine des comportements des demandeurs d’emploi et du marché du travail, de compétences rédactionnelles juridiques, qui permettent d’établir des règles en lien avec les analyses, et de compétences financières – vous connaissez la situation financière de l’assurance chômage. Parmi les nombreuses analyses publiées par l’Unedic, j’en citerai deux : une comparaison des systèmes européens d’assurance chômage, notamment en matière de durée et de générosité ; un document, commandé par le Conseil d’orientation des retraites (COR) et publié il y a deux semaines, sur l’articulation entre l’assurance chômage et les retraites.
Y est interrogée l’existence d’un possible effet « horizon » dans le comportement des personnes avant leur passage à la retraite. En outre, l’Unedic a produit des notes d’impact – en novembre 2020, en avril 2021, aux mois de février 2022, 2023 et 2024 – analysant les effets de la réglementation, non pas sur les comportements – la Dares le fait – mais sur la durée d’allocation ou sur le nombre de personnes inscrites et indemnisées. Je pourrai détailler leur contenu si vous le souhaitez.
Valérie Rabault
La parole est à M. Grégoire Lefebure, chargé de mission auprès du Médiateur national de France Travail.
M. Grégoire Lefebure
Je représente M. Jean-Louis Walter, médiateur national. Le Médiateur national de France Travail a été créé par la loi du 1er août 2008 et son organisation est territorialisée. Chaque région compte un médiateur régional et une équipe – plus de 100 collaborateurs en tout. En 2023, les médiateurs ont reçu et traité plus de 50 000 demandes, un volume en constante augmentation puisqu’en 2017, on ne comptait que 30 472 demandes de médiation. Plus de la moitié d’entre elles concernent l’assurance chômage, plus particulièrement l’indemnisation.
Dans ses rapports annuels, le Médiateur de France Travail fait toujours le constat de la complexité de la réglementation de l’assurance chômage. Les réformes successives, notamment des modalités de calcul du SJR, n’ont fait que la complexifier. M. Valentie a rappelé qu’autrefois, les partenaires sociaux étaient liés par une convention et responsables de la réglementation de l’assurance chômage. En 2017, l’État a repris l’assurance chômage en main. On a ensuite plaqué des décrets sur la réglementation existante sans avoir de vision d’ensemble, ni mesurer les effets que ces changements auraient sur les demandeurs d’emploi.
Ainsi, en 2023, la durée d’indemnisation a été raccourcie parce que la conjoncture économique s’était améliorée. Cette diminution a affecté le droit d’option des demandeurs d’emploi, qui est maintenant faussé. Jean-Louis Walter a adressé un courrier à la ministre pour l’alerter sur cet effet qui pénalise une catégorie de demandeurs d’emploi. C’est un exemple des dysfonctionnements qu’il consignera dans son rapport. Je vous encourage à prendre connaissance des rapports présentés et publiés chaque année par le Médiateur car ils contiennent de nombreux éléments intéressants.
Les préconisations, destinées à la direction générale de France Travail, sont aussi susceptibles de vous intéresser dans la mesure où certaines évolutions relèvent de la décision du législateur. Le Médiateur de France Travail n’a pas d’idées préconçues sur les réformes. Sa mission consiste à recevoir les demandes de médiation, à les traiter et à identifier des dysfonctionnements quand les demandes de médiation sur un sujet spécifique se font récurrentes. Il consigne ses constats dans un rapport et formule des préconisations destinées aux décideurs : ce n’est pas à lui de les appliquer.
Valérie Rabault
Nous en venons aux questions des députés. J’invite ceux qui souhaitent intervenir à s’inscrire auprès de la direction de la séance ; il n’y a pas de quotas par groupe. Je rappelle qu’est fixée à deux minutes la durée maximale de chaque question et de chaque réponse. Je vous remercie de préciser à quel intervenant vous souhaitez vous adresser. Pour poser la première question, la parole est à M. Arthur Delaporte, dont le groupe est à l’initiative de ce débat.
Arthur Delaporte
Ce débat vise à faire le bilan des réformes de l’assurance chômage depuis 2017. La Dares a récemment publié un premier bilan de la réforme de 2018, entrée en vigueur en 2021. Olivier Dussopt déclarait que cette réforme avait été conçue pour « renforcer le retour à l’emploi rapide lorsque le marché de l’emploi est très dynamique ; en revanche, quand il y a moins d’emplois, il est nécessaire que les règles deviennent plus protectrices ». Nous aurons l’occasion de revenir sur le bilan social de ces réformes. Monsieur le directeur de la Dares, quelle est l’efficacité de ces réformes du point de vue économique ?
Ont-elles au moins atteint leurs objectifs en la matière ? Page 50 du rapport de la Dares, on lit en effet qu’« au cours de l’enquête qualitative sur l’effet de la réforme 2021, […] plusieurs allocataires avaient indiqué que le montant actuel de leur allocation chômage ne leur permettait plus de se former ». Par ailleurs, avez-vous évalué la qualité des emplois repris, notamment à la suite de la mise en place de la dégressivité ? Enfin, la page 52 du même rapport indique que « la moitié des répondants déclarent être prêts à des concessions sur le type de contrat ou les missions et […] sur le salaire ». Cela pourrait laisser penser – mais je vous mâche un peu le travail !
– que cette réforme cache une dégradation de la qualité de l’emploi. Comme vous l’avez indiqué dans votre propos liminaire, la réduction du montant de l’indemnisation – la réforme du SJR – n’a pour l’instant pas eu d’effets sur le retour à l’emploi.
M. Michel Houdebine
À ce stade, nous ne disposons pas d’études quant aux effets de la réforme du SJR sur le retour à l’emploi car l’équipe chargée de cette mission travaille encore sur le sujet. Le rapport donne cependant quelques éléments sur les effets potentiels du nouveau mode de calcul en se fondant sur la littérature scientifique existante. Nous étudions deux paramètres : une baisse de l’allocation journalière et un allongement de la durée d’indemnisation. Le premier a plutôt un effet positif sur le retour à l’emploi. L’allongement de la durée d’indemnisation a tendance à retarder l’insertion sur le marché du travail, mais surtout à la fin de la période.
Si on additionne les deux mesures, on s’attend donc à un effet globalement positif à court terme sur l’emploi. À moyen et à long terme, c’est plus incertain. S’agissant de la qualité de l’emploi, je souligne de nouveau qu’il s’agit d’un rapport intermédiaire, qui ne propose que des éclairages. Si M. Valentie m’y autorise, je préciserai que l’enquête menée par l’Unedic indique que des personnes sujettes à la dégressivité des allocations sont prêtes à faire des concessions sur le type de contrat et sur la rémunération associée. Mais, comme j’ai essayé de le dire tout à l’heure, les travaux quantitatifs et qualitatifs montrent que l’application du bonus-malus a eu l’effet inverse – certaines entreprises ont conclu davantage de CDI ou de contrats longs.
Les études menées sur la nouvelle condition d’affiliation envoient des signaux quelque peu contradictoires : la moitié des retours à l’emploi correspondent à des emplois durables en CDI ou en CDD de plus de six mois, l’autre moitié s’effectuent dans le cadre de CDD courts ou de contrats d’intérim. Dans mon propos liminaire, j’ai indiqué que nous disposions d’éléments qui laissent penser que les mesures prises ont probablement permis d’accélérer les retours à l’emploi.
Pierre Dharréville
Ma question s’adresse à M. Valentie. Le chômage est-il dû à la qualité de la protection sociale ? À l’inverse, la dégradation de notre protection peut-elle être la source heureuse d’une baisse du chômage ? Voilà les questions que je me pose. J’en ajoute quelques autres : est-il bon de procéder à une réforme tous les deux ans – en l’occurrence à une diminution des droits tous les deux ans ?
Peut-on parler de bonne gestion paritaire ? J’aimerais aussi avoir votre sentiment sur le profil de ceux – et surtout de celles, mais vous me le confirmerez – qui ont été victimes des dernières réformes : qui sont les perdants et combien sont-ils ?
M. Christophe Valentie
Je commencerai par répondre à votre question portant sur le profil des personnes concernées. Rappelons que la réforme comprend trois éléments : la condition d’ouverture de droits, qui est passée de quatre à six mois, et la réforme du SJR touchent surtout les contrats courts ; la réforme de la contracyclicité affecte plutôt les contrats longs, les CDI. Nous disposons de quelques chiffres, qui sont publics. La réforme du SJR et la nouvelle condition d’ouverture de droits ont causé une baisse d’environ 30 000 ouvertures de droits par mois, soit une diminution de 14 % du nombre de personnes qui demandent à être indemnisées. L’indemnisation moyenne a baissé de 16 %, ce qui a amené 45 % des personnes indemnisées à percevoir une allocation inférieure à l’allocation journalière (AJ) dite minimale, contre 27 % avant la réforme.
Ce sont surtout les petites allocations qui sont touchées par la réforme du SJR. La durée des droits a été augmentée, puis baissée de 3,4 mois en vertu du système de la contracyclicité. Les personnes concernées sont les intérimaires, les personnes en CDD, les jeunes et les personnes peu qualifiées car ce sont eux – surtout les jeunes – qui enchaînent les contrats courts. À l’inverse, la dégressivité a majoritairement touché les cadres, des hommes de plus de 45 ans, qui touchaient des salaires supérieurs à 7 000 euros – 90 000 personnes sont concernées. La montée en charge de la réforme de 2021 est en cours.
Aujourd’hui, environ deux tiers des gens sont concernés par la réforme de 2021, un peu moins d’un tiers par l’ancienne réforme, et 10 % par la réforme de 2023. Au milieu de l’année, 80 % des gens seront concernés par l’ensemble des réformes. Comme ce n’est pas encore le cas, nous ne disposons que d’éléments partiels sur les effets des différentes réformes. Ce n’est pas à moi de juger s’il est bon de procéder à une réforme tous les deux ans. Je comprends cependant les propos de mon voisin sur les difficultés éprouvées par les demandeurs d’emploi – et j’y ajouterais les conseillers de France Travail – pour suivre des évolutions réglementaires qui se chevauchent et se contredisent parfois.
Je défends le modèle du paritarisme et de l’intégration des compétences pour aboutir à des règles cohérentes. On me disait toujours que les règles élaborées par les partenaires sociaux étaient compliquées ; maintenant, les agents de France Travail me disent que c’est encore pire. Du temps du paritarisme, une convention d’assurance chômage durait trois ou quatre ans, il y avait donc moins de changements. Dans les six dernières années, on a vécu la crise sanitaire et deux, voire trois réformes, ce qui perturbe quelque peu le système.
Michel Castellani
Comme tout le monde, je constate que les réformes du chômage se succèdent et que le système coûte cher aux finances publiques. Parallèlement, le chômage se maintient à un haut niveau, alors que beaucoup de patrons se plaignent de ne pas réussir à embaucher. Mes questions sont simples : quels sont, selon vous, les freins à une réduction réelle du chômage ? Comment expliquer l’inadéquation entre l’offre et la demande en matière d’emploi ? Quel est l’impact des réformes de l’assurance chômage ?
À ce sujet, les avis divergent : certains estiment qu’une indemnisation généreuse constituerait un soutien à la demande et conduirait à une réduction du chômage, alors que d’autres considèrent qu’une telle indemnisation conduirait à réduire la motivation à rechercher un emploi. J’aimerais entendre vos réponses à ces questions fréquentes.
Joël Aviragnet
Ma question s’adresse à M. Grégoire Lefebure. Dans son rapport 2022, publié le 29 mars 2023, le Médiateur de France Travail déplore « un système de sanctions inadapté aux besoins des conseillers » et une « gradation rigide des sanctions ». Pourriez-vous détailler ce système de sanctions ? Est-il renforcé par la loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi ? Le Médiateur écrit : « La réalité fait […] remarquer des situations de radiation systématique si le téléphone n’est pas décroché au premier appel.
Chacun a cependant pu expérimenter les aléas des zones blanches, du réseau faible ou d’une absence fugace à l’instant précis où sonne le téléphone. » Je peux en témoigner : certains jours et sans qu’on sache pourquoi, on ne capte rien, même avec la fibre – c’est le bonheur de la vie à la campagne ! Tout le monde s’accorde pour reconnaître qu’il faudrait s’adapter. Le Médiateur conclut ainsi : « Bon sens et bienveillance devraient en conséquence guider la gestion de ces incidents. Mais ce n’est hélas pas toujours le cas. » Pouvez-vous nous donner des exemples de ces pratiques ? Ont-elles été renforcées par la direction de Pôle emploi, puis de France Travail ?
Enfin, de combien d’équivalents temps plein (ETP) disposez-vous ? Combien de temps passez-vous en moyenne pour traiter une demande de médiation ?
M. Grégoire Lefebure
On ne peut jamais évaluer précisément le temps qu’une médiation prendra, car cela dépend de la complexité du problème que rencontre le demandeur d’emploi. Disons que cela prend environ un mois en moyenne. Comme je l’ai expliqué, le Médiateur national coordonne les activités des médiateurs régionaux qui sont eux-mêmes assistés par des équipes, lesquelles comptent environ 120 collaborateurs. Comme en fait état le rapport du 29 mars 2023, la gradation des sanctions pose problème aux médiateurs du fait de son manque de souplesse : elle prévoit une radiation d’un mois, de trois mois puis de quatre mois avec suppression des allocations, ou encore de six à douze mois avec suppression définitive des allocations. Je vous donne un exemple : un demandeur d’emploi sanctionné pour la première fois parce qu’il n’a pas déclaré à temps une période de travail se voit radié pour six mois, avec suppression du revenu ; il reconnaît le manquement, dit qu’il est désolé, que c’est la première fois et qu’il se trouve dans une situation personnelle difficile.
Le médiateur ne prend pas de décision, il intervient entre le demandeur d’emploi et France Travail. Mais il lui est impossible d’obtenir que la radiation soit ramenée à trois mois : en effet, la sanction étant fixée par la loi, on ne peut que la lever ou la maintenir, non la réduire. Enfin, certaines agences appliquent trop strictement la radiation : il suffit parfois qu’un demandeur d’emploi n’ait pas répondu à un appel de France Travail pour que la sanction tombe. Nous préconisons au contraire la bienveillance.
Marie-Noëlle Battistel
Monsieur Valentie, vous avez déjà répondu à ma première question, en confirmant que les économies réalisées s’élèvent à 23 milliards d’euros. Vous avez bien fait de rappeler les réformes successives et leurs dates d’application, car on pourrait s’y perdre. Nous avons du mal à obtenir des estimations précises. Je souhaiterais connaître les pertes annuelles de recettes pour l’Unedic que les différents allégements généraux de cotisations sociales patronales d’assurance chômage ont entraînées. Quel est l’impact des différentes ponctions réalisées par l’État au profit de France Travail, d’une part, et des opérateurs de compétences (Opco), d’autre part, sur les caisses de l’Unedic ?
Enfin, quelle analyse faites-vous de la réforme de la gouvernance de l’assurance chômage réalisée par les ordonnances Pénicaud, qui prévoient l’envoi d’un document de cadrage par le Gouvernement aux partenaires sociaux et une reprise en main par décret de carence si ces derniers échouent à négocier ?
M. Christophe Valentie
La prévision financière de l’Unedic établit que les ponctions, c’est-à-dire l’absence de compensation des exonérations de charges, représenteront 2 milliards d’euros en 2023, 2,6 milliards en 2024, 3,4 milliards en 2025 et 4,1 milliards en 2026. Les effets que j’ai évoqués, dont le total s’élèverait à 23 milliards, devraient se concentrer sur 2026 et 2027, même s’ils sont évalués à partir de 2023. Concrètement, l’excédent de 3,6 milliards, l’an dernier, doit être mis en balance avec le fait que 2 milliards d’euros sont partis par non-compensation des exonérations. Afin de rembourser les 3 milliards que nous devions sur nos emprunts, nous avons donc dû réemprunter 1,9 milliard. En 2024, la situation est un peu plus difficile car le montant des exonérations non compensées s’élève à 2,6 milliards ; les prévisions de février évaluaient l’excédent à 3,7 milliards, mais étant donné la tendance économique actuelle, cette différence de 1,1 milliard pourrait disparaître et nous contraindre à emprunter la totalité des 4 milliards que nous devons rembourser.
Une bonne partie des 12 milliards de ponctions annoncées sera prélevée en début de période, selon la trajectoire économique que le Gouvernement a annoncée l’été dernier. L’Unedic a fait ses propres analyses de trajectoire économique en septembre 2023 et a fait savoir qu’il était en désaccord avec les éléments transmis par le Gouvernement. Notre évolution budgétaire est conforme à la trajectoire que nous avions établie, pas à celle que le Gouvernement a présentée. Cela me permet d’aborder la question de la gouvernance. En effet, l’instauration d’un véritable dialogue entre l’État et les partenaires sociaux sur ce sujet est difficile : même si la lettre de cadrage a été un peu discutée en amont, les partenaires sociaux ont jugé qu’elle laissait des marges de manœuvre limitées, voire inexistantes.
Que l’État veuille conduire une politique publique d’emploi en utilisant ainsi l’assurance chômage pose la question de la gouvernance. Les partenaires sociaux, dans leur ensemble, ont soulevé cette question.
Boris Vallaud
Ma question s’adresse à M. Houdebine. La lecture de la presse est souvent instructive, parfois plus que les questions au Gouvernement. Plusieurs notes de la Dares sont ainsi sorties dans la presse. Une première note fait état de seulement 10 % de retour à l’emploi grâce à une réforme consistant à réduire la durée d’indemnisation, notamment celle des seniors. Je souhaiterais que vous confirmiez ce chiffre.
Une seconde note porte sur la réforme modifiant le coefficient réducteur de la durée d’indemnisation. Je voudrais que vous confirmiez ce que nous avons lu dans Mediapart et ce que nous avons compris de la lecture de la note transmise à Claude Raynal et à Jérôme Guedj : remplacer le coefficient réducteur de 0,75 par un coefficient de 0,6 précipiterait la fin des droits de 400 000 personnes. Le confirmez-vous ? Tandis qu’on nous assure que l’objectif de la réforme n’est pas financier, qu’il s’agit de renvoyer dans l’emploi tous ceux qui s’abîmeraient dans le confort des allocations, confirmez-vous qu’une telle réduction du coefficient de contracyclicité entraînerait une réduction des dépenses d’assurance chômage de l’ordre de 3 milliards par an ?
M. Michel Houdebine
Je vérifie simplement les chiffres donnés dans ces notes, effectivement relayées par la presse, pour ne pas dire de bêtise. Je peux vous confirmer que 400 000 personnes environ seraient concernées chaque année par la réduction du coefficient de contracyclicité, ce qui entraînerait des économies de l’ordre de 3 milliards. Je tiens simplement à signaler que l’impact sur les 400 000 demandeurs d’emploi concernés est très hétérogène : cela peut aller de quelques jours d’indemnisation jusqu’à une durée bien plus importante en fonction de la situation de chacun. Pour être tout à fait franc, je ne suis pas sûr d’avoir compris d’où vient le chiffre de 10 % que vous avez donné. S’il s’agit du rapport entre les personnes qui retourneraient vers l’emploi du fait de cette réforme et l’ensemble des personnes qu’elle affecterait, il me semble qu’il faut tenir un raisonnement plus prudent sous deux aspects.
D’abord, s’il est assez simple de calculer le nombre de personnes touchées par la réforme, évaluer l’effet de celle-ci sur le retour à l’emploi dépend beaucoup des hypothèses sous-jacentes au calcul. Pour vous donner un éventail des différentes évaluations, cela va du simple au quintuple. Les chiffres donnés dans cette note sont donc très incertains. Ensuite, il est préférable de ne pas rapporter les effets sur le retour à l’emploi à la population touchée. Prenons un exemple simple pour nous faire comprendre : supposons une réforme qui touche 1 000 personnes en une heure et qui crée 100 emplois ; dans une telle situation, 10 % des personnes touchées par la réforme retournent vers l’emploi, ce qui pourrait conduire à considérer qu’elle est assez efficace.
En revanche, si les 1 000 personnes sont touchées pendant plusieurs mois, il est plus compliqué de conclure qu’elle est efficace. Il faut donc faire attention aux hypothèses sous-jacentes à l’établissement de ce ratio.
Valérie Rabault
Je vous remercie, messieurs, pour les éclairages et les réponses que vous nous avez apportés, ainsi que pour votre participation à nos travaux.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à vingt-deux heures trente, est reprise à vingt-deux heures trente-cinq.)
Valérie Rabault
La séance est reprise. La parole est à Mme la ministre du travail, de la santé et des solidarités.
Catherine Vautrin
Évoquer le bilan des réformes de l’assurance chômage depuis 2017, c’est rappeler que le bilan de notre action est guidé par un fil rouge : libérer le travail et l’esprit d’entreprise. La France doit retrouver durablement le chemin de la croissance. Notre objectif est que tous ceux qui le peuvent puissent retrouver un travail qui leur convient, un travail de qualité, porteur de sens et d’émancipation. En effet, le travail est le meilleur outil d’émancipation, notamment en termes de pouvoir d’achat. Quand un chômeur retrouve un emploi, c’est aussi une respiration pour nos comptes sociaux.
Le meilleur indicateur de notre santé économique est le taux d’emploi global, bien sûr, mais aussi le taux d’emploi des jeunes et celui des seniors. La majorité a mené une action résolue en ce sens. Je pense à la transformation en profondeur de notre droit du travail ; à la préservation de l’emploi et de l’industrie pendant la crise du covid, en particulier grâce à l’activité partielle ; à l’investissement massif dans la formation – compte personnel de formation (CPF), plan d’investissement dans les compétences des demandeurs d’emploi, développement historique de l’apprentissage ; et, enfin, à la volonté de valorisation du travail, afin qu’il soit plus rémunérateur. L’amélioration de notre système d’assurance chômage a été au cœur des efforts. Avec la réforme de l’assurance chômage de 2019, l’objectif était de mieux encourager à la reprise d’un emploi.
Permettez-moi de citer le bonus-malus appliqué à la cotisation employeur, qui a permis d’encourager les entreprises les plus utilisatrices de contrats courts à réduire leurs roulements de main-d’œuvre. De plus, le mode de calcul de l’indemnité chômage a été revu, afin de ne pas encourager l’alternance de contrats courts et de périodes de chômage. Pour avoir droit à une indemnisation, il faut désormais avoir travaillé six mois au cours des vingt-quatre derniers mois alors qu’auparavant, il fallait avoir travaillé quatre mois sur une période de vingt-huit mois. La situation financière du régime a été assainie : déficitaire hier, l’assurance chômage est aujourd’hui excédentaire, de 3,6 milliards d’euros en 2023. Notre objectif est de continuer sur cette trajectoire.
Les estimations de l’effet de cette réforme sur la reprise d’emploi sont positives. La réforme de 2019 a aussi permis de faire en sorte que le travail paye mieux que l’inactivité : pour les salaires supérieurs à 4 500 euros brut par mois, l’allocation baisse de 30 % à partir du septième mois. Depuis le 1er février 2023, l’assurance chômage est aussi plus incitative à la reprise d’emploi. Elle est plus stricte quand trop d’emplois sont non pourvus – on en compte 340 000 aujourd’hui. Le déploiement de France Travail, financé en partie par les excédents de l’assurance chômage, permet d’accélérer le retour vers l’emploi, avec l’instauration de droits et de devoirs, d’un accompagnement renforcé des bénéficiaires du RSA, assorti de mesures de suivi et de contrôle.
C’est une logique d’investissement social. Il est important de rappeler qu’une personne indemnisée par l’assurance chômage coûte en moyenne 23 200 euros, une personne au RSA, 13 600 euros. L’objectif est de les accompagner afin que l’une et l’autre retournent vers l’emploi. Il y a des résultats : le taux de chômage, qui était de 9,6 % début 2017, est à son niveau le plus bas depuis 2008 ; plus de 2 millions d’emplois ont été créés. Bien que la situation économique se soit dégradée depuis le second semestre 2023, on peut toujours considérer qu’il est possible d’atteindre le plein emploi d’ici la fin du quinquennat, pour la première fois en quinze ans.
Atteindre cet objectif est une priorité absolue. Il faut donc faire plus. On le sait, le taux de chômage structurel reste élevé en France. Au quatrième trimestre 2023, il s’élevait à 7,5 %, contre 3,1 % en Allemagne. Des difficultés de recrutement se font déjà ressentir dans la santé, le social, les aides à domicile, le transport de voyageurs, mais aussi certains secteurs industriels ; les métiers qui devraient connaître une expansion à l’horizon 2030 se trouvent dès maintenant en tension.
Le taux d’emploi reste particulièrement bas chez les jeunes : il est de 32,2 % en France, contre 50 % en Allemagne. Chez les seniors – 50 ans à 64 ans –, il est de 66 %, contre 78 % en Allemagne. La part des jeunes âgés de 15 ans à 29 ans ni en emploi ni en formation est trop importante : elle est de 11,9 %, contre 8,2 % en Allemagne. Notre pays a longtemps subi le chômage de masse et, les études le prouvent, plus on passe de temps au chômage, plus il est difficile de retrouver un emploi. Permettez-moi de rappeler les priorités annoncées par le Premier ministre.
La première est de poursuivre la réforme de l’assurance chômage. Notre système d’indemnisation du chômage, qui fait l’objet d’un décret de jointure jusqu’en 2024, peut être tourné davantage encore vers la reprise d’emploi. Il reviendra aux partenaires sociaux d’élaborer de nouvelles règles. Du fait de la dégradation de la situation économique, il est probable qu’une nouvelle lettre de cadrage leur sera envoyée, leur demandant d’identifier des pistes de réforme qui incitent au retour rapide à l’emploi. Le Premier ministre a évoqué trois leviers possibles : réduire la durée d’indemnisation ; modifier les règles d’ouverture des droits ; réduire les montants d’indemnisation – cette dernière option n’a pas notre préférence.
Ne nous empêchons pas d’être créatifs, d’échanger avec les partenaires sociaux et d’examiner toutes les pistes possibles. L’objectif est le retour rapide en emploi. Deuxième priorité, nous devons continuer d’investir massivement dans la formation. La productivité, qui décroche en part relative par rapport à l’Allemagne et aux États-Unis depuis les années 2000, doit être améliorée. La formation des demandeurs d’emploi, des salariés, des jeunes et des seniors doit faire l’objet d’investissements importants et durables.
Cela passe par l’apprentissage – l’objectif est de 1 million d’apprentis en 2027 –, par la réforme des lycées professionnels et par l’amélioration de notre système de formation, qui doit faciliter les transitions professionnelles. Les personnes qui travaillent doivent pouvoir valoriser l’expérience qu’ils ont acquise en situation de travail – les salariés croient souvent qu’ils ne peuvent acquérir des diplômes que par la formation continue. Améliorer l’accompagnement vers l’insertion professionnelle constitue une autre priorité. Avec France Travail, nous devons renforcer l’accompagnement des bénéficiaires du RSA. Nous devons aussi répondre très concrètement aux difficultés rencontrées par nos concitoyens en matière d’accès aux transports, au logement et à la garde d’enfants, qui constituent des freins majeurs au retour à l’emploi.
Enfin, nous devons continuer à faire en sorte que le travail paye mieux. La semaine dernière, j’ai installé le Haut Conseil des rémunérations, de l’emploi et de la productivité. Il faut stimuler encore les négociations sur les salaires dans les branches professionnelles. Nous avons demandé aux partenaires sociaux de négocier rapidement sur les questions de partage de la valeur, afin de trouver le bon équilibre entre rémunération du capital et rémunération du travail. Enfin, nous devons trouver de nouveaux modes d’action pour lutter contre le travail à temps partiel subi, source de précarité.
Il faut redonner du sens au travail. Hier, j’évoquais avec les partenaires sociaux les assises du travail, mises en place dans le cadre du Conseil national de la refondation (CNR), que nous réunirons avant l’été. Il s’agit de mener ensemble des réflexions sur le rapport au travail, son organisation – télétravail, nouvelles formes d’emploi, démocratie au travail, mise en place du compte épargne temps universel.
Arthur Delaporte
Ce fut une semaine singulière, madame la ministre, puisque vous avez passé votre temps à répéter, comme à l’instant, que vous ignoriez ce que vous alliez faire demain. Ce soir, nous discutons du bilan des actions entreprises par les ministres du travail depuis 2017, qui ont conduit le médiateur national de France Travail, M. Jean-Louis Walter, à écrire dans son rapport de 2022 que « [f]ace à des textes sans cesse plus nombreux et compliqués, les demandeurs d’emploi, les citoyens d’une manière plus large, se sentent de plus en plus démunis, perdus » et son représentant, M. Grégoire Lefebure, à évoquer devant nous un traitement brutal. M. Christophe Valentie, de l’Unedic, vient d’expliquer à quel point la reprise en main, depuis 2017, des règles de l’assurance chômage par le Gouvernement avait complexifié le système, l’avait rendu de plus en plus illisible et, au-delà, avait eu des effets sociaux et économiques délétères. Vous vous targuez toujours d’avoir amélioré la situation du marché du travail, mais il suffit de regarder la courbe du taux de chômage pour constater qu’après avoir atteint 10,5 % en 2014, celui-ci a baissé de façon continue entre 2016 et 2020. Votre première réforme de l’assurance chômage a commencé à avoir des effets en 2021, alors même que le taux de chômage était à 7,5 %.
M. Michel Houdebine, de la Dares, indiquait tout à l’heure qu’il était impossible d’évaluer l’effet économique de vos réformes. Affirmer que c’est grâce à elles que le marché du travail s’améliore, c’est non seulement un mensonge, mais aussi une marque de mépris envers les citoyens. Ma question sera simple. Partagez-vous le constat accablant que dresse la Dares dans son rapport, selon lequel la réforme de l’assurance chômage touche avant tout les plus précaires – comme toutes vos réformes, du reste ?
Xavier Roseren
Depuis 2017, nous avons modifié le système d’assurance chômage et nous avons sorti la France du chômage de masse. Nous sommes persuadés que le travail doit mieux payer que l’inactivité, en toutes circonstances. Je me réjouis des résultats obtenus : 2,4 millions d’emplois ont été créés et le taux de chômage se situe à son niveau le plus bas depuis vingt-cinq ans. Nous devons aller plus loin : au moins réduire la durée d’indemnisation et allonger la durée d’affiliation. J’aborderai la spécificité de l’assurance chômage des frontaliers.
Ils perçoivent des salaires et paient des cotisations sociales dans l’État où ils travaillent, mais, en cas de perte d’emploi, en vertu du droit européen, ce sont les règles de l’assurance chômage du pays de résidence qui s’appliquent. Le problème est que le coût d’indemnisation du chômage frontalier a explosé : il est passé de 540 millions à 920 millions d’euros entre 2012 et 2020. En ce qui concerne les travailleurs frontaliers en Suisse, 667 millions d’euros d’indemnités ont été versés et la participation de ce pays est faible – de l’ordre de 150 millions d’euros. En outre, le droit suisse permet de licencier facilement les frontaliers, y compris les seniors. Il revient alors à la France de les indemniser, sur la base de salaires souvent deux fois supérieurs à la moyenne française.
Il est anormal que ces dépenses soient si importantes dans une période de plein emploi dans ces territoires frontaliers en France et en Suisse. Comment pouvons-nous rééquilibrer la situation avec nos voisins ? Au-delà de la révision des accords bilatéraux, qu’il est urgent de renégocier en s’appuyant sur l’Union européenne, quelles sont vos propositions dans le cadre de la réforme de l’assurance chômage à venir ?
Catherine Vautrin
Je vous remercie pour vos commentaires sur les choix du Gouvernement depuis 2017 en la matière. En ce qui concerne les droits aux allocations chômage des travailleurs frontaliers, les élections européennes constituent un enjeu majeur. La France a malheureusement perdu l’arbitrage. Comme vous le savez, ces éléments ont été examinés sous la présidence belge – qui prendra fin prochainement. Les droits aux allocations chômage des frontaliers sont régis par le règlement CE no 883/2004.
Malheureusement, nous n’avons pas été entendus. La seule stratégie possible consiste à rouvrir ce dossier après les élections européennes, sous la prochaine présidence. Nous mesurons son importance pour les régions frontalières – celles limitrophes de la Suisse et plus largement celles de l’Est de la France. Ce point nécessite effectivement d’être retravaillé.
Michel Castellani
J’évoquerai un aspect qui a tout de même son importance. Nous savons qu’il existe une relation entre le niveau de formation des personnes et le taux de chômage. Les chômeurs sont souvent des personnes peu qualifiées, qui ont des difficultés à engager des démarches administratives : c’est un problème – même si ce n’est pas le seul. Au-delà des décisions qui vous incombent – celles relatives au niveau et à la durée d’indemnisation, à la formation ou autre –, quelles mesures envisagez-vous pour faciliter les relations des chômeurs peu qualifiés avec l’administration et la résolution des aspects strictement administratifs ?
Catherine Vautrin
Pour une partie de nos concitoyens, il est très important de maintenir les moyens des réseaux accompagnant les personnes les plus éloignées de l’emploi – comme les dispositifs d’insertion par l’activité économique, les acteurs chargés du repérage et de la remobilisation des personnes les plus vulnérables, ou encore les dispositifs d’insertion par le sport. Les actions menées en partenariat avec les collectivités territoriales, notamment dans le cadre des missions locales, s’adressent à ces personnes dans une démarche d’« aller vers ». Par ailleurs, nous finançons l’expérimentation d’un accompagnement rénové des allocataires du RSA dans quarante-neuf départements – le Premier ministre a annoncé il y a trois semaines l’extension de l’expérimentation France Travail. En 2024, 55 millions d’euros seront alloués au renforcement des effectifs des conseillers en insertion et au développement de solutions pour lever les freins périphériques à l’emploi. Nous poursuivons l’effort de financement d’actions de formation dans le cadre des Pric.
Je partage votre analyse : l’accompagnement et la levée des freins à l’emploi sont des sujets majeurs.
Jocelyn Dessigny
Quand direz-vous la vérité aux Français ? Quand prendrez-vous au sérieux le problème de l’emploi ? Nous devons revenir sur les vrais problèmes. Nous avons évoqué le nombre de chômeurs. Vous affirmez que nous avons atteint le plein emploi et que l’offre est supérieure à la demande.
C’est un mensonge, madame la ministre.
Jocelyn Dessigny
Vous avez ubérisé l’emploi. Vous avez transformé les chômeurs en travailleurs Uber qui travaillent trois à quatre heures par jour tout en continuant à cotiser au chômage et au RSA. Vous avez désindustrialisé le pays, contrairement à ce que prétend le baromètre industriel de l’État, qui indique un solde positif de cinquante-sept usines en 2023. Vous savez comme moi que pour obtenir un tel chiffre, vous avez réduit le nombre de fermetures d’entreprises en excluant celles des entreprises de moins de cinquante salariés. Je veux bien que nous nous racontions des histoires encore pendant des heures et des jours et que vous nous expliquiez que le chômage coûte trop cher.
Ce sont les fermetures d’entreprises industrielles qui coûtent cher. Si l’investissement et les installations industriels reculent, c’est parce que la France n’est plus compétitive. Les charges salariales sont en effet trop élevées pour les entreprises et le seul levier concurrentiel dont elle disposait, le coût de l’énergie, se réduit comme une peau de chagrin, grâce à vous et à vos amis européens. Il est désormais le même en République tchèque, en Allemagne et en France, ce qui a conduit le groupe Mondelez à délocaliser directement en République tchèque la production des gâteaux Pépito de l’usine Belin-Lu à Château-Thierry. Le groupe paiera moins cher pour la main d’œuvre et le même prix pour l’énergie.
Il n’a aucun intérêt à rester en France. Je vous préviens : Mondelez détient neuf usines en France. Deux d’entre elles ont fermé en moins de deux ans et les sept autres suivront. Prenez les choses au sérieux et travaillons un peu pour l’emploi, s’il vous plaît.
Catherine Vautrin
L’emploi est un sujet suffisamment important pour que nous ne tombions pas dans la caricature. Je n’ai jamais affirmé que l’offre était supérieure à la demande. J’ai dit qu’il y avait d’un côté des demandeurs d’emploi et de l’autre 340 000 emplois non pourvus – ce n’est pas tout à fait la même chose. S’il y avait 340 000 chômeurs en France, nous ne serions pas là ce soir pour en parler. Après avoir connu pendant vingt ans un chômage de masse, le taux de chômage s’élève à 7,7 %.
Les chiffres sont là…
Catherine Vautrin
…et ils sont éminemment vérifiables. Le plein emploi est atteint quand le taux de chômage est de 5 %,…
Catherine Vautrin
…ce qui signifie qu’il reste les fameux 2 %, qui sont difficiles à résorber.
Catherine Vautrin
C’est la raison pour laquelle nous devons nous mobiliser. Le coût du travail au niveau du Smic est plus faible en France qu’en Allemagne.
Catherine Vautrin
Ne dites pas qu’il est nécessairement plus élevé. La question est celle des salaires – c’est un autre sujet.
Catherine Vautrin
Augmenter un salarié au Smic de 100 euros coûte 220 euros à l’entreprise et le solde net perçu pour le salarié n’est que de 45 euros, après déduction de l’impact sur ses autres revenus. C’est une question importante.
Catherine Vautrin
En ce qui concerne l’énergie, la France a eu le courage de conserver le nucléaire, ce qui n’est pas le cas de tous les pays. Le nucléaire apporte incontestablement des réponses en matière d’énergie. L’enjeu est celui de l’attractivité – la démarche de réindustrialisation de la France a commencé, mais il y a des cycles industriels. Je situe très bien l’usine Belin-Lu de Château-Thierry à laquelle vous avez fait allusion, et je comprends la difficulté pour le département de l’Aisne, dont le taux de chômage est élevé.
Catherine Vautrin
Le besoin d’accompagnement des chômeurs est évident, mais nous ne devons pas généraliser à partir d’un événement – même s’il mérite toute notre attention.
Sébastien Delogu
J’aimerais que pour une fois, nous soyons réalistes et honnêtes. Votre vision de l’assurance chômage s’appuie exclusivement sur des mensonges. Les chiffres de la Dares nous apprennent que la France compte 350 000 emplois vacants et 2,3 millions de chômeurs. Le Gouvernement prétend qu’ils pourraient trouver du travail s’ils le voulaient vraiment. Vous mentez.
Certes, s’agissant de vos anciens ministres et vos anciens députés, il suffit d’un appel téléphonique pour les recycler dans des sociétés de conseil que votre gouvernement inonde d’argent public. Mais pour les citoyens et citoyennes, la situation est différente. Vous avez indiqué que vous souhaitiez que le travail soit davantage rémunérateur. Je vous rappelle qu’à l’Assemblée, votre majorité – avec le groupe Rassemblement national – a voté contre la hausse du Smic proposée par la NUPES. Les Français ont du mal à se loger et à se nourrir.
Tout le monde sait que le travail ne paie pas – demandez aux femmes de ménage qui nettoient vos bureaux, aux travailleurs faussement indépendants d’Uber qui livrent vos repas, ainsi qu’aux accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH), aux assistants d’éducation (AED) et aux assistantes sociales qui s’occupent de nos enfants dans les écoles. Le travail ne paie pas, je le répète, et ne protège pas, tout le monde le sait. Lorsque vous empêchez les chômeurs de s’inscrire à Pôle emploi et que vous diminuez et le montant et la durée de leur indemnisation, ils quittent les statistiques du chômage pour rejoindre celles de la misère et de la pauvreté. La réforme du 1er février 2023 a entraîné le basculement de 400 000 chômeurs vers le RSA ou vers l’ASS – l’allocation de solidarité spécifique. Malgré tous les mensonges et les hypocrisies, le taux de chômage repart à la hausse.
Quand prendrez-vous acte de votre échec ?
Catherine Vautrin
Dans cette salle, il n’y a pas les gens honnêtes d’un côté et les malhonnêtes de l’autre. Nous sommes là pour travailler ensemble. Je ne dis pas qu’il suffit de vouloir un emploi pour en trouver un. L’enjeu, c’est l’accompagnement vers l’emploi. La démarche n’est pas tout à fait la même.
Vous dites que nous avons refusé d’augmenter le Smic. Or, depuis 2021, il a été augmenté sept fois – pour une augmentation totale de 13,5 % –, je le rappelle. Vous pouvez trouver que c’est insuffisant mais c’est une réalité – les faits sont là. Cette majorité a créé la prime de partage de la valeur, elle a revalorisé la prime d’activité et elle a diminué le montant des cotisations salariales. En ce qui concerne l’accompagnement des demandeurs d’emploi, nous avons favorisé l’inscription à Pôle emploi et surtout le suivi.
Nous ne souhaitons pas que les personnes au chômage le restent – personne en France ne le souhaite. Le meilleur moyen de les accompagner et de les ramener vers l’emploi est de les suivre – de les appeler, de leur proposer de les rencontrer, de définir un plan d’action avec elles. Ces actions concrètes visent à leur permettre de retrouver un emploi – personne n’a envie de vivre des allocations, chacun préfère vivre du fruit de son travail.
Philippe Brun
Ma question rejoint celle de mes collègues : les indicateurs publiés par les principaux instituts prévisionnistes montrent que le chômage augmentera cette année. L’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) avance même un taux de chômage de 8,5 %. Les dégâts budgétaires que nous constatons sont imputables à une croissance inférieure aux prévisions, aboutissant à des destructions d’emplois plus nombreuses. Nous pouvons nous interroger sur l’intérêt qu’il y aurait à réduire l’indemnisation des chômeurs alors que le nombre des demandeurs d’emploi va augmenter. Les chiffres montrent l’importance des faillites survenues l’an dernier – quelque 4 000 pour les seules boulangeries.
Les greffes des tribunaux de commerce ne cessent de se remplir sous le double effet de la fin des mesures de protection liées au covid et du début du remboursement des prêts garantis par l’État (PGE). L’heure est à l’assainissement des bilans et aux arbitrages forts, notamment dans le secteur industriel. Nous voyons bien qu’il y a une augmentation des plans sociaux : notre collègue citait la fermeture de l’usine Belin à Château-Thierry, non loin de votre région, madame la ministre ; eh bien, chez moi, dans l’Eure, il y a eu cinq plans sociaux depuis trois mois. Nous vous interrogeons donc à nouveau sur l’opportunité de cette baisse de l’indemnisation du chômage et de la suppression de l’ASS alors qu’une logique contracyclique devrait pousser à maintenir le système actuel pour garantir un filet de sécurité à tous les nouveaux demandeurs d’emploi qui arriveront devant les portes de France Travail dans les prochains mois.
Dominique Da Silva
Notre collègue l’a rappelé, notre majorité a un cap : atteindre le plein emploi d’ici à 2027. Nous sommes conscients que la tâche sera dure mais, malgré les crises et les difficultés économiques qui s’annoncent, nous devons tenir ce cap sans faiblir. Il convient de rappeler qu’améliorer le taux d’emploi est la meilleure façon d’alléger la dette publique. Le marché du travail reste dynamique. Néanmoins, des entreprises peinent encore à recruter des candidats.
Ces difficultés ne concernent pas uniquement des métiers pénibles ; je pense par exemple à des postes très bien rémunérés dans le secteur de l’industrie. Compte tenu des moyens disponibles pour former les demandeurs d’emploi, il ne faut pas relâcher l’effort. C’est pourquoi nous devons étudier, sans tabous et avec justesse, la question de l’assurance chômage. Je souhaite évoquer en particulier les ruptures conventionnelles, qui pèsent lourdement sur les finances de l’Unedic. En effet, les allocations versées à la suite d’une rupture conventionnelle représentent un tiers des dépenses totales d’allocations chômage et concernent 500 000 allocataires.
La rupture d’un commun accord, qui permet de mettre fin à un contrat dans l’intérêt des deux parties, constitue bien sûr un acquis précieux, mais je pense qu’elle pourrait être traitée différemment sur le plan assurantiel. En effet, on peut s’étonner de constater que les allocataires sortant d’une rupture conventionnelle consomment autant de droits que la moyenne – à savoir 60 % de leurs droits –, mais passent plus de temps au chômage. Ainsi, en 2019, ils restaient au chômage pendant quatorze mois en moyenne, contre douze mois en moyenne pour l’ensemble des allocataires. Selon mon analyse, il convient donc d’étudier de près les circonstances particulières qui caractérisent le chômage faisant suite à une rupture conventionnelle ; on comprend aisément la nécessité d’indemnisation qui découle d’une fin de contrat ou d’un licenciement économique, mais je pense qu’un salarié qui décide de rompre son contrat de travail doit avoir une perspective de rebond. Enfin, le financement de la création d’une entreprise grâce aux moyens de l’Unedic me semble poser un problème de clarté.
Catherine Vautrin
Vous avez raison : des entreprises peinent à recruter dans tous les domaines, particulièrement dans l’industrie. Je pense par exemple aux responsables de ligne. Un de vos collègues évoquait tout à l’heure la réindustrialisation ; dans plusieurs entreprises que j’ai visitées récemment, on m’a expliqué que, faute de candidats compétents, les futurs responsables de ligne étaient recrutés en fonction de leur savoir-être puis formés au métier par l’entreprise elle-même. Je souscris donc à votre constat. En ce qui concerne les 500 000 allocataires indemnisés à la suite d’une rupture conventionnelle, j’ai écouté votre analyse avec grand intérêt.
Comme je l’ai dit, la lettre de cadrage relative à la réforme de l’assurance chômage invitera les partenaires sociaux à faire preuve de créativité et à présenter leurs propres propositions. Vous comprendrez donc que je ne souhaite pas, avant même d’avoir envoyé cette lettre, leur fermer quelque voie que ce soit. La grande force du dialogue social réside précisément dans la possibilité de négocier en prenant tous les éléments en considération.
Valérie Rabault
Le débat est clos.
Prochaine séance, demain, à neuf heures : Discussion de la proposition de loi visant à protéger la population des risques liés aux substances per- et polyfluoroalkylées ; Discussion de la proposition de loi visant à garantir un revenu digne aux agriculteurs et à accompagner la transition agricole ; Discussion de la proposition de loi constitutionnelle pour un article 49 respectueux de la représentation nationale ; Discussion de la proposition de loi visant à protéger la liberté éditoriale des médias sollicitant des aides de l’État ; Discussion de la proposition de loi visant à instaurer de nouveaux objectifs de programmation énergétique pour répondre concrètement à l’urgence climatique ; Discussion de la proposition de loi visant à reconnaître et protéger la santé menstruelle et gynécologique dans le monde du travail ; Discussion de la proposition de loi visant à protéger les Français des risques climatiques et financiers associés aux investissements dans les énergies fossiles ; Discussion de la proposition de loi portant dépénalisation de l’accès à la nature. La séance est levée.
(La séance est levée à vingt-trois heures cinquante.)
Le directeur des comptes rendus Serge Ezdra
Ask anything about this video — I analyse its transcript to answer.