La rémunération à la performance des agents de l’État
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Commission des finances Inizio effettivo Sénat
Carine Camby
Près de 1 000 primes et indemnités différentes ont été recensées par la Cour dans l'ensemble des ministères. Et ce nombre est stable depuis 10 ans. La plupart de ces indemnités sont liées aux fonctions des agents et très peu, on le verra, relèvent de la performance. Ce foisonnement se traduit par une méconnaissance des différentes indemnités et de leur nature. La direction générale de l'administration et de la fonction publique ne contrôle pas ces dispositifs ministériels et n'est donc pas en mesure de distinguer les primes qui viennent compenser une suggestion particulière ou les primes exceptionnelles de celles qui sont réellement liées à la performance, c'est-à-dire fondées sur un mérite ou l'atteinte d'un résultat.
Ces dernières années, plusieurs gouvernements d'orientations politiques différentes ont cherché à rationaliser ce paysage indemnitaire touffu et à généraliser l'attribution de primes à la performance. C'était l'ambition, vous l'avez rappelé, Monsieur le Président, de la prime de fonction et de résultats qui avait été instaurée en 2008, mais qui n'a finalement concerné que 55 000 agents, puis du fameux RIFSEP qui lui a été créé en 2014. Ce régime s'articule autour de 2 composantes : l'indemnité de fonction, de suggestion et d'expertise (IFSE), qui est fixée selon des critères liés au poste occupé par l'agent, et le complément indemnitaire annuel (CIA), qui est lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir, mais dont la mise en place au sein du RIFSEP reste facultative. On verra que tous les agents qui sont passés au RIFSEP n'ont pas forcément un CIA. Le gouvernement avait souhaité initialement généraliser le RIFSEP à l'ensemble des fonctionnaires, et pour cela, il y avait un horizon temporel en 2017. Cet objectif a été repoussé à plusieurs reprises pour être finalement abandonné en 2020.
De ce fait, l'adoption du régime ne progresse que très faiblement depuis 2017 et, in fine, fin 2024, il ne couvrait qu'un peu moins de 22 % des fonctionnaires civils de l'État. En intégrant l'ensemble des autres primes à la performance qui existent en dehors du Rivecep, le pourcentage des agents dont la rémunération comprend une part à la performance se situe entre 20 et 25 %. Autrement dit, plus des 3/4 des agents publics ont une rémunération qui reste totalement indépendante de leur manière de servir. Par ailleurs, quand elles sont versées, les primes à la performance ne représentent qu'une part modeste pour les agents. Alors, nous avions des diapositives, donc voilà, je vois que ça marche sur la bonne petite flèche.
La rémunération à la performance représente une part marginale de la rémunération des agents publics. Seuls 3,5 % du montant total des indemnités versées relevaient en 2023 de prime à la performance. À la lecture de ce graphique, vous remarquez sans doute l'année 2024. Elle est tout à fait atypique puisque cette année-là, c'était l'année des Jeux Olympiques et plus de 210 millions d'euros ont été versés aux agents de la police nationale à cette occasion. Primes qui ont été assises sur une indemnité en principe liée à la performance, alors même qu'en réalité ces montants étaient forfaitaires et versés de manière anticipée aux agents. Ils compensaient plutôt les suggestions spécifiques liées à cet événement extraordinaire.
Le graphique montre que la rémunération à la performance voit son importance relative décroître dès 2014. C'est pourtant l'année de la mise en œuvre du Rivecep qui, comme je le rappelais, comprend normalement, même si ce n'est pas obligatoire, un complément indemnitaire annuel. Entrons dans le détail maintenant des 3 ministères qui ont été étudiés à l'occasion de ce rapport, et nous allons voir que leur situation diffère fortement. Les effectifs du ministère de l'Éducation nationale, tout d'abord, sont composés à 70 % d'enseignants. 850 000 enseignants sur 1 000 000 d'agents, soit 0,2.
C'est-à-dire à peu près 1 000 000 d'équivalents temps plein travaillés. Les enseignants ont un dispositif de rémunération spécifique, marqué par une place importante des indemnités. Si tu peux, là c'est bon, mais pour les prochains, pardon, excusez-nous. On ne s'était pas suffisamment organisé, justement. Donc, les enseignants ont un dispositif de rémunération spécifique, marqué par une place plus réduite des indemnités que pour les autres agents de la fonction publique, et ils ne bénéficient pas de prime à la performance.
C'est dû notamment à l'absence d'une évaluation individuelle annuelle, qui est bien entendu un prérequis pour définir une indemnité annuelle variable. Les indemnités des enseignants sont donc principalement liées à la rétribution de tâches complémentaires ou à des conditions spécifiques d'exercice de leurs fonctions, mais sans lien avec les résultats obtenus. Au total, le montant des primes à la performance au ministère de l'Éducation nationale représente moins de 80 000 000 d'euros, soit 0,1 % des dépenses de personnel en 2024. En dehors des enseignants, le passage au RIFSEP a en revanche été généralisé à l'ensemble des agents du ministère. Quelle que soit leur catégorie, la part du CIA se situe entre 8 et 10 % du total indemnitaire, mais elle ne représente que 2 % de la rémunération brute perçue.
Les recteurs ont reçu pour la première fois en 2025 une lettre de mission à portée annuelle, ce qui n'est toujours pas le cas pour les directeurs d'administration centrale, ce qui permet d'asseoir leur évaluation et, par conséquent, d'objectiver leur niveau de parts variables. J'en viens maintenant au ministère de l'Économie et des Finances. Merci. Donc, au ministère de l'Économie et des Finances, seuls 15 % des agents sont éligibles à une prime à la performance dont le montant, un peu plus de 24 000 000 d'euros, représente 0,4 % de la rémunération totale des agents en 2024. C'est un taux très faible qui surprend venant d'un ministère habituellement assez allant sur les enjeux de modernisation de l'action publique.
Le Rivecep, qui, je le rappelle, avait vocation à être généralisé, ne concerne que 8 % des agents du ministère, et la part liée à la performance, le CIA, représente moins de 9 % du total des indemnités versées aux agents concernés. Les grandes directions à réseau, la direction générale des finances publiques, la direction générale des douanes et des droits indirects, la direction générale de la concurrence et de la répression des fraudes, qui regroupent 90 % des agents de ce ministère, ont des dispositifs de primes qui sont foisonnants, souvent regroupés sous le nom un peu global de l'allocation complémentaire de fonction. Mais ces primes sont très peu liées, vraiment marginalement, à une reconnaissance des résultats ou de la performance. Ces grandes directions n'ont déployé en réalité le Rivecep que pour leur encadrement supérieur, et elles sont apparemment réticentes à étendre ce régime. La première raison évoquée, que l'on peut entendre, c'est le coût.
Se créer une part variable liée à la performance ne pourrait pas se faire au détriment de la part fixe qui existe déjà, et donc la DGFIP, par exemple, a évalué à 72 000 000 d'euros l'introduction d'un CIA pour tous les agents qui aujourd'hui n'en bénéficient pas. D'autres raisons portent sur la complexité de passer d'un dispositif de prime très sophistiqué et foisonnant, comme je le rappelais, à une indemnité unique. Cette contrainte est réelle, mais c'est le cas pour tous les ministères, et elle pourrait être dépassée puisque l'IFSE, donc la part qui est liée au poste, peut être individualisée selon une cotation assez fine et donc prendre en compte les suggestions particulières. La raison principale semble être la ferme opposition des organisations syndicales, ce qui nourrirait une phase difficile du dialogue social, pouvant être génératrice de tensions, alors que d'autres réformes peuvent apparaître prioritaires pour le ministère. J'en viens maintenant au ministère de l'Intérieur.
Au ministère de l'Intérieur, les primes à la performance, dont les montants sont stables depuis 10 ans, représentent 3,75 % de la rémunération totale des agents. Ça peut sembler peu, mais c'est un taux près de 10 fois supérieur à celui constaté au ministère de l'Économie et des Finances, et 40 fois supérieur à celui de l'Éducation nationale. Mais bien sûr, il faudrait enlever les enseignants. Le RIFSEP a été généralisé en dehors des agents actifs de la police nationale et des militaires de la gendarmerie. Quant au personnel d'encadrement et de conception de la police nationale, il bénéficie d'un régime proche du RIFSEP, avec l'indemnité de responsabilité et de performance dont la part performance est bien allouée en fonction de l'atteinte des résultats. De même, pour l'ensemble des personnels actifs de la police nationale, la prime de résultat exceptionnelle dispose d'un volet individuel pour récompenser la qualité des services rendus.
Toujours dans le champ du ministère, il est à noter que les préfets soumis au RIFSEP perçoivent un CIA articulé autour de 2 composantes : une composante ministérielle et, depuis 2023, une composante interministérielle principalement calculée sur les résultats obtenus dans la mise en œuvre des politiques prioritaires du gouvernement. Enfin, la cour s'est penchée sur la situation de l'encadrement supérieur de l'État dont, comme vous le savez, la gestion a été profondément modernisée en 2021. Ça concerne environ 5 500 fonctionnaires qui appartenaient précédemment à 16 corps différents et qui ont été regroupés en un seul corps, celui des administrateurs de l'État. La nouvelle grille indiciaire a conduit à rehausser d'environ 4,7 % la rémunération brute mensuelle des cadres supérieurs de l'État. Ils sont désormais tous soumis au RIFSEP, et la cour a constaté des disparités importantes entre les ministères sur les montants alloués, que ce soit pour l'IFSE ou le CIA, avec un décalage à la hausse pour le ministère de l'Économie et des Finances et les services du Premier ministre.
Pour les emplois de niveau 1, secrétaires généraux des ministères et préfets de niveau 1, le CIA peut quand même représenter jusqu'à 20 % de la rémunération totale. Donc c'est très important, c'est même plus important d'ailleurs que le plafond qui est normalement de 15 %. La prime à la performance constitue donc pour eux une part substantielle de leur rémunération. À l'issue de ce travail, la cour formule 5 recommandations qui se déclinent autour de 4 grands objectifs. Premier objectif, il faudrait achever le RIFSEP, la généralisation du RIFSEP et son volet lié à la performance, plus de 10 ans après son instauration, ce qui supposerait de revenir sur l'abandon du principe de généralisation en 2020.
Des pans entiers de l'administration restent en dehors du RIFSEP, comme je l'ai dit, et le passage au RIFSEP a quand même deux effets importants. D'abord, il catalyse la rémunération à la performance, et ensuite, il permet, et c'était un de ses objectifs, de simplifier le régime indemnitaire des agents de l'État. La cour émet donc en ce sens une recommandation : dès 2026, modifier le décret portant création du RIFSEP pour rendre de nouveau obligatoire l'adhésion à ce régime indemnitaire pour tous les agents bénéficiant d'une évaluation annuelle. Ce ne serait pas, par exemple, pour les enseignants d'y intégrer systématiquement un CIA afin de valoriser la performance. À l'occasion de la modification du décret, il conviendrait de clarifier les conditions de transposition des indemnités existantes pour éviter des évolutions inflationnistes. Les primes à la performance devraient venir abonder le CIA et ne pas être intégrées dans l'IFSE.
Deuxième recommandation pour les catégories d'agents qui bénéficient d'une évaluation annuelle liée à toute nouvelle revalorisation salariale : l'adhésion préalable au Rive 7 et la mise en place d'un CIA qui intégrera les primes existantes liées à la performance. Un des moyens de financer le dispositif de prime à la performance, dans des conditions de maîtrise des finances publiques qu'on connaît, est de conditionner les mesures de revalorisation salariale à la mise en place d'un tel dispositif. Le lien n'a été fait que rarement. Par exemple, le protocole parcours professionnel, carrière et rémunération des personnels de l'Éducation nationale n'a pas été lié à l'instauration d'un dispositif d'évaluation qui permettrait ensuite d'asseoir une modulation des rémunérations. Deuxième objectif poursuivi par la cour pour permettre la généralisation du RIFSEP : nous recommandons d'en assouplir les critères d'extension.
C'est l'objet de la recommandation numéro 3, et je pourrais y revenir si vous le souhaitez. En effet, il y a aujourd'hui des critères qui impliquent de faire passer dans le Rive-SEP un nombre d'agents à chaque fois assez important, et ça peut constituer un frein. La troisième recommandation, c'est d'assouplir les modalités d'adhésion au Rive-SEP, que je viens de citer. La quatrième orientation, c'est dès la prochaine campagne de CIA de demander au ministère d'accroître le niveau d'information de chaque agent quant à l'échelle de distribution des primes liées à la performance, et de piloter à cette occasion une harmonisation des pratiques ministérielles. En effet, nous avons constaté au cours des enquêtes que l'information des agents fait largement défaut sur le volet financier du CIA.
L'enveloppe budgétaire consacrée à la part variable des indemnités, notamment son évolution d'une année sur l'autre, n'est pas connue ; les moyennes ou les médianes de prime ne sont pas toujours communiquées aux agents. Dès lors, il est difficile pour eux d'apprécier les raisons de l'évolution de leurs primes et de se situer dans l'échelle de distribution des primes, alors que c'est quand même une des raisons essentielles de la création d'un CIA : c'est l'incitation, la transparence, et derrière, il faut que ce dispositif soit accepté. Enfin, quatrième et dernier objectif, la Cour recommande à la DGAFP de piloter la relance de la mise en œuvre de la rémunération à la performance au sein de l'État. C'est l'objet de la recommandation n° 5. À ce jour, il faut le signaler, le directeur général reviendra sûrement sur ce point.
Cette direction ne dispose pas d'une connaissance fine des régimes indemnitaires, de la nature des primes et des modalités d'attribution. Dans ces conditions, il est très difficile d'effectuer un suivi statistique et de cibler les ministères sur lesquels un effort devrait être mené. Or, la mise en application effective du décret de 2014 devait s'accompagner d'un travail sur les effets de la rémunération variable sur la qualité du service et l'efficience des services. Ne disposant pas de ces données aujourd'hui, il est difficile de nourrir le dialogue social avec des éléments précis de réflexion sur le sujet. Voilà, monsieur le président, monsieur le rapporteur général, mesdames et messieurs les sénateurs et sénatrices, les constats de la cour.
Je pense que le rapport que vous nous avez demandé permet de faire la lumière sur un sujet sensible. Donc, bien sûr, pour nous, achever la généralisation du Rifcep constituerait, si cela reste bien sûr pour les finances publiques, un acte important de modernisation de la gestion publique. Je reste bien sûr à votre disposition pour répondre à vos questions.
Claude Raynal
Merci, Madame la Présidente. Je donne donc tout de suite la parole à notre rapporteur spécial de la mission Transformation et Fonction publique, Claude Nougat.
Claude Nougein
Monsieur le président, Madame la présidente de la première chambre, Monsieur le directeur général, Madame la chef de service, Monsieur le rapporteur général, chers collègues. Je tiens tout d'abord à remercier très sincèrement la cour pour la qualité du travail qui l'a conduite à la demande de la commission des finances. Et je souhaiterais aussi, avec beaucoup de sincérité, vous remercier pour la qualité de nos échanges et votre disponibilité. Si notre commission a souhaité saisir la course sur ce sujet, c'est parce que la rémunération à la performance constitue non seulement un vecteur d'efficacité et d'efficience des services publics, mais également un enjeu d'équité en valorisant l'engagement et la manière de servir des agents les plus méritants. Ces travaux s'inscrivent, de surcroît, dans un contexte particulier : l'augmentation continue des effectifs et de la masse salariale de l'État dans la période récente, que beaucoup jugent trop élevée.
Au sein de la masse salariale de l'État, les rémunérations indemnitaires ont connu une forte croissance ces dernières années, avec l'attribution de diverses mesures catégorielles. Si ces mesures peuvent compenser des responsabilités ou des suggestions particulières, à l'image des primes versées à l'occasion des JO de Paris 2024, elles sont rarement corrélées à une mesure des résultats atteints. Par ailleurs, le déploiement de la rémunération à la performance peut aller de pair avec la simplification et la modélisation des régimes indemnitaires, favorisant ainsi la transparence des rémunérations et la mobilité des parcours des fonctionnaires. C'est dans cette logique que deux régimes ont été successivement institués : d'abord la prime de fonction et de résultats, TFR, en 2008, puis le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel, fameux RIFSEP. Ceci est en 2014.
Si ces deux dispositifs ont été portés par des majorités politiques différentes, ils poursuivaient en réalité un objectif de performance analogue, se traduisant par des modalités très proches, avec une part fonctionnelle et une part liée aux résultats. Plus de 10 ans après l'introduction des Rive-STEP en 2014, le bilan s'imposait quant à la mise en œuvre de ce nouveau régime et, plus largement, quant à la place de la rémunération à la performance dans la politique salariale de l'État. J'en viens donc au constat, premier enseignement de l'enquête de la Cour des comptes : l'échec de la généralisation de Rive-Step. Vous l'avez souligné, Madame la présidente, lequel avait pourtant vocation à devenir le nouvel outil indemnitaire de référence applicable à tous les fonctionnaires de l'État. Alors que la généralisation du nouveau régime était attendue à l'horizon 2017, le calendrier initialement fixé n'a pas été respecté. Et en plus, le décret instaurant le RIFSEP a ainsi été modifié à 4 reprises.
La dernière modification en juin 2020, abrogeant toute obligation de généralisation. À la fin de 2024, 282 100 ETP étaient couverts par ce régime sur un total de 0,29 million de fonctionnaires civils de l'État hors opérateurs, soit seulement 21,9 % de la population cible. Cette situation s'accompagne de la persistance d'une grande diversité de primes en parallèle de Ricep, au nombre de 943 en 2024. Un total globalement stable depuis 2014, heureusement, dirait-on. Sur la période 2014-2024, le nombre de primes considérées comme liées à la performance a cependant connu une diminution notable, passant de 73 à 54 en 10 ans.
Si cette évolution reflète pour partie la substitution du complément d'indemnité annuel (CIA), composante performance du Rive-Step, aux primes préexistantes, elle s'inscrit dans un mouvement général de diminution en valeur absolue et relative de la rémunération à la performance. Il s'agit du deuxième enseignement majeur de l'enquête de la cour. En dépit de la forte augmentation de la masse salariale indemnitaire de l'État depuis 2014, le poids de la rémunération à la performance est demeuré marginal, connaissant même une baisse de 94 en valeur absolue, notamment entre 2014 et 2023, de 618 1000000 d'euros à 560 1000000 d'euros, passant de 56 à 35 % de la totalité des rémunérations indemnitaires. C'est donc très significatif. Le troisième constat principal que je retiens de l'enquête de la Cour est celui d'un déploiement très contrasté selon les ministères.
Ainsi, la proportion des rémunérations à la performance varie significativement entre les ministères étudiés. 87 agents du ministère de l'Intérieur ont bénéficié en 2014, contre 15 personnels des ministères économiques et financiers. Pour ces 2 ministères, la part des rémunérations à la performance représentait ainsi respectivement 11,3 et 0,3 pour 100 de la totalité des primes. En revanche, la réforme de l'encadrement supérieur de l'État en vigueur depuis 2023 s'est accompagnée d'une généralisation de la richesse pour la quasi-totalité des administrateurs de l'État, indépendamment des ministères de rattachement. En fait, je ne peux que déplorer le retard pris dans le déploiement de Rive-Scep et, plus généralement, le caractère très marginal et lacunaire de la prise en compte de la performance dans la rémunération des agents de l'État.
Il apparaît que les difficultés rencontrées traduisent un manque de volonté politique, c'est certain, manifesté par l'absence de pilotage interministériel et le renoncement à l'objectif initial de généralisation acté en 2020. Aussi, en complément des pistes dessinées par la Cour des comptes, je formule quatre recommandations destinées à assurer un déploiement efficace et transparent de la rémunération à la performance. Mes deux premières propositions visent à promouvoir une reconnaissance collective de la performance, permettant de mobiliser les personnels autour des objectifs stratégiques de leur administration. Par exemple, un bureau des douanes, parce que sur un rapporteur spécial des douanes, une équipe qui a une performance particulière. Donc, on peut rémunérer l'équipe.
Évidemment, cette valorisation de la performance au niveau d'une équipe ou d'un service pourrait s'articuler avec une appréciation individuelle, notamment à travers la prise en compte de la participation effective à l'effort collectif, de façon à ce que les absents n'aient pas de primes indues, par le biais de critères d'assiduité ou de non-absentéisme. Autre point essentiel : le pilotage de la mise en œuvre du RIFCEP doit s'accompagner d'un suivi et d'une réflexion approfondie concernant les finalités et les modalités de la rémunération à la performance. Je recommande d'assurer une meilleure articulation entre les critères d'attribution des primes de performance et les indicateurs présentés dans la documentation budgétaire. Enfin, cette démarche pourrait bénéficier d'une clarification de ses objectifs et de ses méthodes, à travers la réalisation d'une étude confiée à la DGAFP. Voilà les constats et les recommandations que vous souhaitez partager, c'est-à-dire la transparence et la connaissance des objectifs.
Comment peut-on avoir cette prime qui doit être à la portée de tous les agents ? Ils s'inscrivent dans un esprit d'efficacité et d'efficience, mais également dans la confiance en l'engagement des agents publics. Je vous remercie.
Claude Raynal
Merci, monsieur le rapporteur spécial. Et donc, nous allons poursuivre avec monsieur le directeur général de l'administration de la fonction publique, monsieur Boris Menmou-Hudd.
Boris Melmoux-Eude
Merci, monsieur le président, monsieur le rapporteur général, monsieur le rapporteur spécial, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, madame la présidente de la première chambre de la Cour des comptes, messieurs les conseillers maîtres rapporteurs, mesdames et messieurs. Merci beaucoup de me donner l'opportunité de réagir sur le rapport de la Cour des comptes auquel nous souscrivons à la fois dans les constats et les recommandations globalement. Mon propos liminaire, qui sera en 2 points, visera à remettre en perspective la problématique de la rémunération à la performance dans le cadre plus général de la politique salariale de l'État, à redonner quelques éléments de contextes généraux qui tendent à montrer que le contexte budgétaire n'est pas pleinement favorable à de grandes évolutions à très court terme en matière de politique salariale, et enfin à redire, je crois, que l'approche par la performance doit obéir à un cadre global beaucoup plus large que celui du seul élément de la rémunération, et je crois à la conduite du changement dans la fonction publique. Donc, en 2 points, d'abord sur le rapport lui-même, déjà pour vous dire, évidemment, mesdames et messieurs les sénateurs, que la DGFP est pleinement engagée dans la mise en œuvre du RIFSEP et que, de manière générale, nous sommes pleinement engagés dans la mobilisation des administrations pour plus d'efficacité et d'efficience.
La DGFP est à l'origine même de la création de ce régime dont vous avez rappelé la création en 2014. Depuis donc la suppression de l'obligation d'adhésion, il y a eu des adhésions régulières de nouveaux corps, une vingtaine depuis 2020, et non des moindres : les personnels de direction, les personnels d'inspection du ministère de l'Éducation nationale, les personnels techniques et pédagogiques du ministère chargé de la Jeunesse et des Sports. Le régime a été adapté aussi pour certains corps, comme les corps des maîtres de conférences et des professeurs des universités, avec le RIPEC. Il s'est également déployé dans la fonction publique territoriale, qui n'était pas dans le champ de l'enquête, et nous travaillons actuellement avec le ministère chargé de la Santé pour déployer ce régime ou un régime adapté pour la fonction publique hospitalière. Et cela a été rappelé, et je crois que c'est un élément important, avec une attention particulière pour les corps de l'encadrement supérieur.
Soixante-cinq pour cent des corps dits A+ sont aujourd'hui couverts par le reset, et ceux qui n'y sont pas concernent la magistrature judiciaire et les corps de commandement de la police nationale notamment. Je précise que dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique, comme cela a été évoqué, nous avons là aussi, dans le cadre d'un pilotage interministériel assuré par la DGFP, conditionné le passage à ces nouvelles grilles à une adhésion au RISTEP. Ça concerne notamment le corps des mines, ainsi que l'ensemble des corps, d'ailleurs, des juridictions administratives et financières, qui sont également passés au RIFSEP. Peut-être aussi simplement pour effectivement remettre en perspective, je crois, cette question de la rémunération à la performance. Nous sommes indéniablement en décalage avec le secteur privé où la part variable représente en moyenne 20 % de la rémunération, dont deux tiers sont liés à la performance individuelle. Nous sommes légèrement inférieurs en moyenne, on voit 5 % dans les travaux de la Cour, mais aussi inférieurs à la moyenne des pays de l'OCDE qui est de l'ordre de 10 %. Donc, effectivement, ces comparaisons doivent nous interroger, ainsi qu'interroger la notion même de performance qui, je le crois, doit être aussi adaptée à nos organisations publiques.
Évidemment, la performance est même à l'origine puisque, si ce terme-là n'est pas mentionné dans le statut de 1946, son idée, l'idée même de performance, était bien présente. Donc, il nous est possible, évidemment, de distinguer, j'allais dire, les mérites des uns et des autres. Mais je crois que, quand on dit que la performance renvoie en fait à un mécanisme d'incitation, celui-ci n'est pas toujours complètement opérant dans la fonction publique. Disons-le très honnêtement : très peu, je crois, sont les agents, y compris les cadres, dont le moteur principal quotidien est l'obtention d'un bonus en fin d'année. Leur motivation est bel et bien celle de rendre le meilleur service à nos concitoyens, et je crois que dans le cadre budgétaire qui est le nôtre, les enveloppes que nous avons sont trop faibles pour pouvoir avoir un mécanisme incitatif suffisamment puissant pour en faire un vecteur, j'allais dire, de motivation. Il nous faudrait donc dégager des marges de manœuvre importantes en la matière. Et je crois que dans ce contexte-là, et loin encore une fois de moi l'idée d'exclure la notion de performance dans la fonction publique, qui est évidemment au cœur de nos préoccupations, il faut privilégier, je crois aussi, la notion de reconnaissance individuelle comme collective.
Cela a été dit, monsieur le rapporteur spécial, et cela implique effectivement une différenciation objectivée sur la base d'une évaluation renforcée. Et pour cela, au-delà de la question de la seule rémunération, je crois que nous avons un chantier évidemment devant nous : travailler sur les modalités d'évaluation pour reconnecter la reconnaissance à cette évaluation. Ça avait été un constat effectué lors de la conférence sur les perspectives salariales de 2022 : un consensus sur l'existence d'écueils dans l'appréciation de la performance individuelle et dans la manière de servir des agents. Une décorrélation parfois entre l'entretien annuel et le versement d'une part variable, et dans ce contexte, la qualité d'exercice de l'entrée d'évaluation, la maturité aussi du management pour le réaliser dans les meilleures conditions me semble constituer un préalable à la généralisation ou à l'extension de la part variable en fonds de la performance. Ça fait partie des sujets sur lesquels nous allons évidemment être mobilisés dans les prochains mois.
Ce que je souhaite également indiquer, c'est que la notion de performance ne s'apprécie pas uniquement via l'indemnitaire, mais aussi grâce à d'autres mesures et d'autres incitations dont nous disposons dans la fonction publique. Le passage de grade, et notre doctrine constante, est, comme on dit, de redonner du sens au passage de grade. C'est-à-dire que le passage de grade se fait au choix et par examen professionnel, dans un cadre de reconnaissance de la performance et du mérite des agents. Nous avons également des mécanismes d'accélération de carrière dans la grille pour les agents qui exercent un certain nombre de fonctions ou avec un engagement particulier. Donc, en résumé, nous sommes très favorables au déploiement de la rémunération à la performance dans la fonction publique, prioritairement dans le cadre du Rivecep, qui est un outil qui, je crois, a fait ses preuves, mais aussi à l'inscrire dans une démarche plus globale d'amélioration des pratiques managériales, en tenant compte du contexte budgétaire contraint qui est le nôtre, et dont les membres de cette commission ont pleinement conscience. Deuxième point sur lequel je souhaitais revenir, c'est peut-être une remise en perspective plus globale de notre politique de rémunération, puisque la rémunération de la performance n'est qu'un des éléments de la politique de rémunération de l'État. Je crois pouvoir dire, sans chercher d'excuses, que la priorité, en particulier depuis 2020, de la politique salariale de l'État a été la suivante : à la fois le pouvoir d'achat des agents publics, dans un contexte d'inflation importante, qui a conduit à prendre un certain nombre de mesures générales.
Deuxièmement, aussi des mesures de rattrapage pour certains corps de la fonction publique en manque d'attractivité, en particulier les corps enseignants, et des revalorisations, j'allais dire ponctuelles, catégorielles pour certains corps de la fonction publique, je pense en particulier à la police nationale ou aux forces de sécurité intérieure. Il n'aura pas échappé aux membres de cette commission que les corps qui ont bénéficié de revalorisations catégorielles importantes sont précisément ceux qui ne sont pas au RiSTEM, j'allais dire dans les grandes masses. Et donc, notre politique salariale doit obéir évidemment à des enjeux d'attractivité, de fidélisation, mais aussi de motivation et donc de performance de nos agents. J'identifie pour l'avenir 3 axes forts de cette politique salariale. La première, c'est réparer le thermomètre, comme je le dis, c'est-à-dire rétablir l'échelle des rémunérations dans la fonction publique. Vous savez que nous connaissons un tassement important des grilles, notamment en début de carrière. Il n'y a que 29 points d'écart entre la catégorie C et la catégorie A, et si les prévisions d'inflation se confirment à l'horizon 2030, le niveau minimum de traitement des cadres, pardon, de catégorie A sera au niveau de l'indice minimum de traitement, ce qui doit évidemment nous interpeller collectivement.
Deuxième élément donc : réparer le thermomètre, rétablir la hiérarchie des rémunérations pour éviter le tassement des grilles. Deuxième élément : corriger les inégalités. Je crois qu'au sein de l'État, nous avons un objectif important d'accélérer la convergence indemnitaire. Car ce qui peut aussi miner, j'allais dire, la performance des agents publics, c'est le constat que quand on appartient à un même corps et qu'on exerce le même métier dans des ministères différents, la rémunération peut être très différente, parfois de 30 à 40 %. Ou que, au sein d'un même service, c'est le même métier qu'on exerce, mais qu'on appartient à 2 corps différents, on peut aussi avoir une rémunération parfois très différente. Et ce sentiment, parfois d'injustice perçu, j'allais dire au-delà des questions de performance individuelle, mais quand on parle de performance collective dans un collectif de travail, ces différences-là peuvent aussi contribuer à réduire la performance collective de nos organisations. Enfin, troisième objectif : une individualisation plus forte des rémunérations, mieux reconnaître les suggestions de certains métiers et, évidemment, mieux reconnaître la performance individuelle et collective. Je voulais peut-être resituer de manière plus générale nos objectifs de politique salariale.
Aujourd'hui, vous le savez, le contexte budgétaire est peu propice, à très court terme, au déploiement d'une politique salariale d'ensemble, avec une absence de mesures générales, un gel des mesures catégorielles pour ce qui concerne l'année 2026, à l'exclusion de quelques corps spécifiques, ce qui doit évidemment nous interpeller dans les objectifs de politique salariale que nous pouvons poursuivre, parce qu'évidemment l'État se doit en la matière d'être exemplaire. Et donc, pour ce qui concerne les perspectives, et je terminerai par là, à très court terme, le Premier ministre, dans cette lettre de mission, demande également qu'on puisse identifier à très court terme les corps qui, selon les préconisations de la Cour, pourraient adhérer au RICEP à brève échéance. Je tiendrai au mois de mars des conférences stratégiques avec les RH et l'ensemble des ministères, et nous aborderons ce point pour inciter évidemment les ministères, dès lors que c'est possible, à adhérer à ce régime dans le cadre du pilotage interministériel renforcé que vous appelez de vos vœux. À moyen terme, nos ministres ont annoncé une série de discussions avec les organisations syndicales sur les rémunérations et les carrières, et il est prévu évidemment également d'aborder ces questions, notamment la rémunération à la performance individuelle et collective, dans le cadre, j'allais dire, de nos travaux prospectifs puisque nous avons engagé une revue stratégique de la fonction publique à horizon 2035.
L'idée est effectivement de réinterroger aussi la structure des rémunérations, c'est-à-dire autour de 3 axes ou 3 composantes clés que vous connaissez. Donc, ce que je suis, c'est la rémunération indiciaire en fonction du corps d'appartenance, ainsi que les questions relatives au supplément familial de traitement et à l'indemnité de résidence. Ce que je fais correspond évidemment à l'IFSE dans le cas du Recept, et ce que je vaux emporte davantage d'individualisation et correspond à la part du CIA. Tout cela doit évidemment aussi être questionné au regard de l'assiette de cotisation de la retraite, et vous savez que le régime, la plupart des indemnités, sauf exception, n'entrent pas dans le calcul de la liquidation des pensions pour les fonctionnaires. Donc, le régime a des règles différentes de celles du régime général, et ces questions sont actuellement traitées, vous savez, dans le cadre de la conférence travail, emploi, retraite pilotée par le ministère chargé du travail.
Et enfin, donc, pour terminer, effectivement, en termes de perspectives institutionnelles, ça implique, je crois, et vous l'avez dit, la présidente de la première chambre l'a indiqué, de renforcer le rôle de la DGFP en lien avec la direction du budget dans son rôle de définition et de mise en œuvre de la politique salariale, et conformément à son décret mission, pour publier les grandes orientations en matière de politique salariale, suivre les grandes orientations ensuite dans le cadre des conférences stratégiques que j'évoquais. Et simplement, pour revenir sur un point, pour ce qui concerne précisément ces primes à la performance, j'indique que la direction générale de la fonction publique est compétente pour la création de tout nouveau régime indemnitaire, et donc nous rendons un avis dans ce cadre dont nous avons connaissance de ces primes. Mais j'indique également que dans le cadre des travaux de la Cour, nous avons été en capacité, je crois, de lister l'intégralité de ces primes et de les communiquer aux rapporteurs, ce qui n'exclut pas évidemment de notre part le fait de renforcer notre pilotage en la matière, pas uniquement sur la rémunération à la performance, mais de manière générale sur la politique salariale de l'État.
Je vous remercie, je me tiens évidemment à la disposition des membres de votre commission pour répondre à toutes leurs questions.
Claude Raynal
Merci, Monsieur le directeur général, pour cette intervention complète, on va le dire ainsi. Je vais donc donner la parole pour terminer ce tour de table à Véronique Ronner, chef du service des ressources humaines au sein du secrétariat général des ministères économiques et financiers, des ministères souvent à la pointe, mais peut-être pas dans le domaine dit la cour. Nous allons vous écouter dans vos réponses.
Véronique Gronner
Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, monsieur le rapporteur spécial, mesdames et messieurs les sénatrices et sénateurs, madame la présidente de la première chambre de la Cour des comptes, monsieur le directeur général, mesdames et messieurs. Donc, tout d'abord, je souhaite me joindre aux remerciements qui ont été réalisés, car le rapport provisoire qui nous a été remis est très intéressant et nous permet de nous comparer. Il est toujours utile de se lancer dans cet exercice de comparaison sur une dizaine d'années et dans un domaine plus délicat qu'il n'y paraît à cerner, car il implique d'aller au-delà des termes utilisés dans des textes, notamment la notion de rendement que l'on retrouvait dans le terme prime de rendement, et surtout d'appréhender les pratiques de gestion. Donc, le rapport constate la relativement faible extension du Rivecep et la progression limitée des montants de CIA au sein des ministères économiques et financiers. Je vous souligne peut-être un peu durement, mais je souhaite revenir sur les raisons qui ont conduit Bercy, je dirais Bercy pour aller plus vite, à finalement ne pas aller vers l'extension du Rivecep à l'ensemble de ces directions. Tout d'abord, le contexte social qui a été évoqué.
Je soulignerai simplement que nos organisations syndicales majoritaires au sein de nos instances de dialogue social solidaire, notamment la CGT, sont opposées au principe du versement d'un bonus. Elles ne sont donc pas favorables au Rive 7, elles sont très opposées. Je veux dire, c'est une opposition philosophique sur laquelle on a eu l'occasion d'échanger à de multiples reprises. Ils estiment que ce versement de bonus est arbitraire et ne protège pas les agents contre l'arbitraire du manager, parfois toxique. Je rappellerai simplement qu'au sein des ministères économiques et financiers, le taux de participation aux élections professionnelles est de 67,7 %.
Donc un fort taux de représentation, voilà un climat social qui est parfois un peu agité, mais la cour, dans son rapport, le relève parfaitement lorsqu'elle évoque la situation aux douanes et le boycott régulier des instances de dialogue social. Soulignerait aussi que la représentation du personnel en administration centrale n'est pas la même. Première organisation CFDT, UNSA, c'est ce qui nous a permis d'étendre le CIA aux personnels de catégorie B et C, puisque jusqu'à présent ce n'était pas le cas. En 2024-2025, lors d'instances de dialogue social qui se sont déroulées presque à la fin du mouvement, lors de l'examen de la loi retraite, on aurait pu espérer un vote favorable. On a obtenu une abstention, ce qui montre tout de même une culture et une résistance à ce dispositif qui est assez élevée. Mais bon, pour autant, nous avons généralisé le Rivecep, qui est inclus à l'ensemble des personnels titulaires et contractuels.
On a aussi modifié tous les contrats par avenants pour pouvoir le percevoir et prévoir le versement de bonus au sein de l'administration centrale. Je pense que cela démontre la volonté de notre ministère de s'engager dans une démarche d'extension de la rémunération à la performance. Premier argument, donc, le contexte social. Deuxième argument, la cour l'a également évoqué : la priorité donnée par le ministère à des réformes d'envergure qui ont effectivement été mises en œuvre. D'un point de vue philosophique, cela peut peut-être poser la question du lien entre rémunération à la performance et performance d'une organisation. Est-ce que les ministères économiques et financiers ont été moins performants faute d'avoir déployé une rémunération basée sur la performance ?
Monsieur le directeur général l'évoquait à l'instant. Il y a d'autres outils sur lesquels je pourrais revenir si vous le souhaitez. Il y a aussi une motivation intrinsèque des agents du service public qui peut expliquer cet écart de perception. Nous ne versons pas de CIA dans certaines de nos directions à réseau, en tout cas à l'exception des personnels d'encadrement supérieur. Pour autant, les batteries d'indicateurs de performance qui ont été conçues par la DGFiP, par la DGDDI ces dernières années, les résultats obtenus, je pense notamment à l'indicateur de satisfaction des usagers professionnels, privés, collectivités territoriales, hôpitaux, montrent que cette absence de généralisation n'a peut-être pas freiné notre efficacité, sinon notre efficience.
Je me dois de citer le chantier du prélèvement à la source, le déploiement du nouveau réseau de proximité, aussi les enjeux que devaient porter les services des ressources humaines, enfin les réformes qui ont été portées par les services des ressources humaines de l'ensemble des directions avec la création des CSRH, la mise en œuvre de la loi de transformation de la fonction publique, la réforme des instances de dialogue social avec des organisations, des représentants du personnel que je vous ai décrits, qui montrent que, voilà, la priorité a été donnée à la réussite de ces objectifs, fragiliser le climat social, s'exposer à un risque de blocage de grève. Voilà, on a des taux de participation aux grèves qui sont parfois un peu élevés au ministère de l'Économie et des Finances. Voilà, c'est un choix qui a été fait, qui illustre une volonté politique, peut-être, d'être performant. En tout cas, rechercher la performance et faire preuve d'une forme de respect du principe de réalité et de pragmatisme. Autre contexte, qui, je le crains, est toujours d'actualité : le contexte budgétaire.
En l'absence de bonus versé, autant pour les cadres supérieurs considérés, la constitution d'un bonus quand il n'y en avait pas pouvait être réalisée en décrétant un petit peu, en prenant sur les parts mensualisées, et puis voilà, en faisant une petite répartition.
Véronique Gronner
Nouveau régime, c'est envisageable autant pour des personnels de catégorie ABC, ça nous paraît difficile, voire impossible, à mettre en œuvre. Donc, en l'absence de bonus versé, la bascule Rivecep, surtout le versement de CIA, implique de budgéter une enveloppe d'un montant suffisant, j'insiste sur le terme suffisant, pour permettre l'exercice effectif d'une modulation qui ait du sens. On a eu l'occasion à Bercy de verser des primes d'intéressement collectif dont le montant s'élevait à 150 euros annuels, avec des indicateurs, une campagne d'une complexité redoutable. Lorsqu'au terme de cette campagne, les agents percevaient une partie de ce montant en rapport avec l'atteinte d'un objectif qui avait pu être difficile à atteindre. Quelque part, il y a des montants qu'il est peut-être préférable de ne pas verser, car cela donne le sentiment que tout l'effort qu'ils ont consenti pour l'atteinte de ces objectifs représente finalement x euros.
En réalité, ce n'est pas le cas, car c'est l'ensemble de la rémunération qui est versée qui doit être prise en compte. Il est normal de s'engager, d'être performant au quotidien, et ce n'est pas ce bonus qui doit uniquement justifier l'engagement et le mérite des agents. Donc, budgétisation d'une enveloppe que la DGFIP a estimée à 70,72 millions d'euros. Et je souhaite ajouter un point sur lequel on a travaillé depuis, en tout cas on a fait avancer notre réflexion sur la question de la bascule vers le RIFSEP, qui est basée sur des précédents, et je pense notamment à la fusion des GI, des GCP, qui n'était pas si loin de l'année 2014. Je rappellerai que, quelque part, le déploiement du RIFSEP a débuté après un grand chantier de réformes indemnitaires à la DGFi, qui s'est traduit par un coût que la cour a pu relever comme important. Peut-être prendre le temps au temps avant de s'engager dans un autre chantier de fusion de barèmes pouvait sembler justifié.
Mais la fusion des barèmes existants d'ACF repose sur une toute autre logique que celle de l'IFSE. On a parlé des très nombreux codes ACF qui peuvent exister. Une fusion de barèmes, c'est aussi un surcoût beaucoup plus difficile à estimer parce qu'il se mesure dans le temps, mais qu'il ne faut pas non plus négliger quand on s'engage dans un chantier aussi important, qui implique un dialogue social très nourri. Enfin, le rapport décrit bien la situation : celle d'une difficile conciliation d'une IFSE, constituée de quelques groupes hiérarchiquement positionnés, avec le besoin, en particulier à la DGDDI — c'est surtout la DGDDI que je vise au cas d'espèce — de tenir compte de la grande hétérogénéité des suggestions et missions exercées. Voilà, ACF, majoration d'ACF plongeur de bord, suggestion aéroportuaire, service à la mer : selon qu'on exerce en étant embarqué en mer dans les services aéroportuaires, que l'on plonge, que l'on exerce dans un bureau, dans la branche opération commerciale, on n'est pas payé de la même manière en tant que douanier.
Et le fait de changer de fonction conduit à une évolution à la hausse ou à la baisse du niveau des indemnités de fonction versées, sans que ce soit perçu comme un déclassement. Or, une bascule RiveCEP impliquerait, à mon sens, une adaptation, mais une adaptation assumée, pas une adaptation par voie circulaire parce que, bon, on ne peut pas faire autrement. Des modalités de fixation de l'IFSE pour continuer à permettre une distinction entre toutes ces catégories de personnel, sans que la baisse d'IFSE soit perçue, comme c'est le cas aujourd'hui, comme une sorte de déclassement en raison d'un moindre niveau de responsabilité, d'expertise ou d'exposition. C'est ce que je souhaitais évoquer, et, quelque part, la multiplicité de ces codes qui permettent de reconnaître des situations très particulières. Nous rejoignons totalement le constat de la cour lorsqu'elle indique qu'il faudrait tendre vers la simplification. C'est un chantier lourd, un chantier réglementaire, un chantier technique.
Ça implique la poursuite d'un dialogue social qu'on débute, et donc on ne sait pas toujours comment il va se terminer quand il se conduit avec 90 000 agents, côté des représentants du personnel, qui ont une perception de ce qui doit être versé aux agents, que ce soit la nature des indemnités ou les montants, ce qui justifie de faire preuve de prudence. Donc, sur la mise en œuvre des recommandations de la cour qui nous ont été présentées, excusez-moi, elles nécessiteront bien évidemment d'être soumises au ministre après un échange approfondi sur ces difficultés avec les directions concernées, qui ont déjà fait valoir les arguments que je viens de vous présenter. C'est ce qui les a conduits jusqu'à présent à ne pas adhérer au RICEP. Voilà ce que je souhaitais indiquer, et je vous remercie pour votre attention. Je suis prête à répondre à toutes vos questions.
Claude Raynal
Merci beaucoup pour ces précisions et cette mise en perspective du reset dans une politique générale. Merci. Je vais donner la parole dans l'ordre : Marc Lamény, puis Thierry Cosic. Pouvez-vous demander la parole ? Bon, alors, Thierry Cosic.
Ah, pardon. Oui, le rapporteur général, avant qu'on discute d'autres choses, oui, très bien. Allez, monsieur le rapporteur général.
Jean-François Husson
C'est le sujet de la matinée. D'abord, merci au rapporteur spécial d'avoir pris l'initiative de confier à la cour, et comme souvent, madame la présidente, je veux saluer la qualité du travail. Mais je laisse des points de suspension parce que finalement, quand j'entends les conclusions du rapport, l'état des lieux, et que j'ai l'impression d'avoir la défense de l'autre côté, je vous dis, j'ai l'impression qu'on est dans une illustration parfaite de ce qui échappe à la compréhension des Français de manière générale et à la mienne tout autant. Alors, j'avais pris plein de notes, et puis à un moment, j'ai mis "question, compréhension". Alors, accessibilité, lisibilité, visibilité, complexité.
En fait, j'ai eu le sentiment qu'on entendait, alors évidemment, je suis un peu éloigné de la réalité. J'ai pratiqué, dans une responsabilité récente, le sujet du Rive Sep avec une directrice d'une institution publique qui, elle-même, s'y perdait. Avec 5 personnes, elle a essayé de trouver le dispositif. Au début, elle m'avait dit : c'est génial, on va pouvoir bouger un peu les curseurs. C'était finalement, m'avait-elle dit, pas mieux qu'avant ou, en tout cas, complexe à manier.
Je comprends parce que c'est comme le reste : les rémunérations dans la fonction publique n'obéissent pas à la même logique que dans le secteur privé. Il y a des bons et des moins bons côtés, dans l'un comme dans l'autre. Mais objectivement, j'ai l'impression que nous faisons de la spéléologie. Il y a une sédimentation dont on n'arrive plus à se défaire, et vous l'avez d'ailleurs dit dans vos témoignages, dans vos observations, où les personnels font le même métier ou ont les mêmes qualifications, et selon qu'ils sont dans tel ou tel ministère, il y a des écarts de rémunération. Finalement, parfois j'ai envie de dire que dans le privé, c'est un peu comme ça, mais ça a l'air d'être moins.
Les personnes qui sont au SMIC, globalement, quelle que soit l'activité dans le privé. Et surtout, ce que je comprends, parce que c'est ce qui avait été dit dans les propos de la présidente et du rapporteur spécial, c'est finalement d'améliorer globalement la rémunération en fonction de la motivation individuelle et de la réussite collective d'un service rendu au public. Et là, je comprends aussi, par les sujets que vous avez apportés du dialogue social, finalement que c'est difficile de remettre en cause. C'est-à-dire, on essaie de trouver un dispositif supplémentaire qui permet d'améliorer le corrigé à la marge. Mais quand vous dites, par exemple, cent cinquante euros par an, donc 12,50 euros par mois, il est effectivement compliqué de faire des tas de réunions pour que les gens, à la fin, se disent : "J'ai gagné 12 balles de plus par mois."
Oui, mais c'est compliqué, voilà. Mais ça veut dire qu'on est un peu peut-être aux limites d'un fonctionnement qui ne satisfait plus trop là où il existe, et puis qui laisse des gens sur leur faim là où ça n'existe pas encore. Voilà, donc je pense que, d'une manière ou d'une autre, il faudrait, il serait souhaitable de pouvoir un peu refonder ces dispositifs en ayant un état des lieux des situations passées que ni vous, ni moi, ni personne ne remettra évidemment seul en question, mais pour essayer quand même d'aboutir là aussi à une meilleure accessibilité, à une bonne compréhension et, donc, me semble-t-il, à une simplification. Voilà. Alors, comme il y a des ministres en charge, je leur souhaite bon courage, et nous serons, non mais je le dis aussi, chacun à sa responsabilité.
Dans tous les cas, la commission des finances et notre assemblée sont évidemment parfaitement à l'écoute et tout à fait disposées à apporter leur contribution pour améliorer, comme le souhaite, je crois, par le rapport qu'il a commandé, cette mission qui est confiée, une mission de grande expertise à la Cour des comptes pour améliorer les choses, parce qu'il faut quand même faire respirer nos services publics, les agents effectivement. Je pense que les meilleurs, les plus performants, puis les autres, ça va leur donner parfois aussi envie, comme dans toute forme de compétition, d'améliorer la qualité du service, d'être, je dirais, réactifs, efficaces. C'est ce que nous souhaitons et souvent ce que nous demandons à toute forme de service, y compris au service public.
Claude Raynal
Merci, monsieur le rapporteur général. Donc, Marc Lamennie, Thierry Kozik.
Marc Laménie
Voilà, merci beaucoup, monsieur le président. Puis, je reprends l'ordre protocolaire en respectant toujours la hiérarchie. Je vous remercie. Et puis, oui, absolument, ça j'y tiens. Mais c'est ce que j'ai appris dans le passé lointain. Donc merci à nos invités, madame la présidente, monsieur le directeur général, madame la directrice, et le travail de la Cour des comptes ainsi que notre rapporteur spécial.
Alors, c'est très intéressant avec les recommandations que vous avez rappelées. Alors concernant les 3 ministères : Éducation nationale, Économie et Finance, et Intérieur, qui sont une partie de nos ministères, est-ce que l'étude a porté principalement sur la fonction publique d'État, mais aussi dans chaque mission ? Donc, nous sommes rapporteurs, chacun d'entre nous, d'une mission qui correspond à un ministère. Il y a toujours une partie en équivalent temps plein des opérateurs de l'État. Donc, s'agissant des opérateurs de l'État, comment cela s'articule-t-il également ? Parce que le nombre de primes que vous avez cité, plus de 1000 primes, c'est quand même... Alors, le mot n'a pas été employé, je me permets, je vais mettre des guillemets : ce sont un peu des usines à gaz avec des complexités. Et à coup sûr, on peut faire le parallèle aussi sur les études amenées sur nos 2 autres fonctions publiques, fonctions publiques territoriales et fonctions publiques hospitalières, parce que c'est pareil, il y a des personnels méritants, et on le voit dans la territoriale, pour un agent, pour les avancements, etc., il y a des tas de démarches à faire, le centre de gestion, etc.
Enfin voilà, il y a vraiment, c'est très compliqué. Alors moi, ma conclusion simplement et ma demande sur l'étude approfondie de la recommandation 4, le Claude Mougin, l'étude approfondie en quoi peut-elle consister ? Et est-ce qu'il faut des projets de loi, des propositions de loi ? Après, il y a décret, circulaire, on s'y perd complètement. Voilà, je vous remercie sincèrement.
Thierry Cozic
Merci, monsieur le président. Une première question sur le rapport de cours, notamment à la page 47. J'ai été très surpris de constater, sur la mise en œuvre du complément indemnitaire annuel, le fameux CIA, qu'il conserve un important écart de rémunération entre les femmes et les hommes au sein de plusieurs ministères. Donc, vous indiquez que les hommes perçoivent en moyenne un CIA entre 34 et 52 % supérieur à celui des femmes sur les 5 dernières années, soit plus que l'écart constaté sur le montant de l'IFSE, bien que ce constat ne soit pas le même pour toutes les catégories de fonctionnaires. J'ai le sentiment que la fonction publique doit être exemplaire en matière d'égalité.
Alors, comment expliquez-vous que ce levier budgétaire, qui est censé récompenser l'engagement individuel, devienne un facteur d'iniquité salariale ? Et, pour aller plus loin, je suis surpris qu'il n'y ait pas de recommandations sur ce sujet. Donc, quelles mesures peuvent être mises en œuvre pour assurer une égalité plus juste en ce sens ? Et j'avais une question pour le rapporteur spécial sur la recommandation numéro 2. Monsieur le rapporteur spécial, je reconnais une constance chez vous, mais au nom de la majorité sénatoriale, vous proposez de subordonner l'attribution des primes liées à la performance à des conditions d'assiduité, non à l'absentéisme. Ce que j'entends, je me souviens que dans le cadre des différents PLF, il y a 2 ans, nous étions allés sur un cas de maladie ordinaire avec une rémunération à 90 % qui, maintenant, met en œuvre les 3 jours de carence. Il y a une constance dans vos propos sur ces sujets, et à un moment, il y a quand même un défaut d'attractivité de la fonction publique.
Je voulais savoir si vous pensez que ce sont les meilleurs outils, actions à mettre en œuvre, les meilleures recommandations pour permettre aussi à nos concitoyens de s'engager dans la fonction publique.
Michel Canévet
Merci, monsieur le président. Je voudrais aussi remercier la cour pour le travail d'analyse qu'elle nous apporte effectivement et qui nous permet de mieux comprendre ce dispositif particulièrement complexe. J'ai eu à le connaître puisque, dans des fonctions antérieures, je présidais un comité technique paritaire, ça s'appelait ainsi à l'époque où, dans les collectivités, il a fallu mettre en place le Rivecep. Je dois dire que l'ensemble des collectivités s'y sont mises complètement dans le Finistère, tel que l'on peut s'étonner aujourd'hui que, pour ce qui concerne l'État, on en soit encore assez loin quant à sa mise en œuvre, parce que je crois que l'État doit toujours être exemplaire en la matière. On a du mal à identifier, même si quelques explications ont été données, les motivations pour lesquelles, 10 ans, 12 ans, 14 ans ou même 16 ans après, pardon, non 12 ans. 12 ans après, nous en sommes encore à ce niveau que la cour a bien voulu évoquer. Mon interrogation portait aussi sur le nombre de primes en 12 ans. Il n'a pas diminué puisque, entre 2014 et 2024, on est passé de 942 à 943. Donc, le nombre de primes dans la fonction publique a même augmenté de manière globale, pour peu que l'inventaire soit effectivement exhaustif.
Pourquoi est-ce que l'on n'arrive pas ? Est-ce que c'est une volonté de ne pas arriver à harmoniser les choses, à les réduire, à les simplifier, de façon à répondre aux enjeux de complexification que le rapporteur général et Marc Lamennie ont évoqués tout à l'heure ? Pourquoi est-ce qu'on n'y arrive pas ? Parce que, effectivement, plus de lisibilité est nécessaire en la matière, et on a bien vu que, pour ce qui concerne les corps d'État, une volonté de simplification a été exprimée, notamment avec la création du corps des administrateurs de l'État récemment. Pourquoi n'arrive-t-on pas à une plus grande simplification dans ces dispositifs de prime, de façon à ce que l'État ne fonctionne plus en silo, comme on a l'impression que c'est le cas actuellement, mais plutôt de manière un peu organisée ? Et puis il faudra effectivement que la performance individuelle et collective soit un peu mieux récompensée au niveau de l'État, donc c'est notre souhait.
Claude Raynal
Merci. Pas d'autres questions. Moi, j'en ai peut-être une simplement pour bien, ah non, personne n'a demandé, mais je vais le noter. Victorin Lurel. Et puis, Pierre.
Et puis, Pierre Baros. Victorin Lurel, vous avez la parole.
Victorin Lurel
Bon, j'ai été fonctionnaire, j'ai été maire, et donc j'ai eu à appliquer ça. Et donc l'expérience et puis l'actualisation des connaissances. J'avoue que c'est une vraie usine à gaz, cette affaire-là. Je reprends les termes que l'on a entendus. Ça fait quand même 12 ans que cette affaire est en vigueur.
Et si je comprends bien, c'est le plus le CIA. Le C a, c'est la partie fixe, c'est bien ça, qui représente entre 80 et 90 % de la prime. Le reste, c'est le CIA, et le CIA est facultatif, notamment pour les collectivités et la fonction publique hospitalière. C'est bien ça, je crois. Bon. Alors, la proposition, c'est de rendre tout ça obligatoire.
Mais moi, j'étais le maire. Vous rendez ça obligatoire, vous ne maîtrisez pas la valeur du point, vous ne maîtrisez pas la CNRACL, vous ne maîtrisez pas les autres, et que sais-je encore. Comment financer ça ? La généralisation que vous demandez, l'harmonisation dans les ministères. Ensuite, on a pris quelques exemples, 3 ou 4 ministères. J'aimerais savoir, depuis 12 ans, est-ce que tous les ministères appliquent cela ?
Victorin Lurel
Si j'ai bien compris, selon les catégories A, B et C, et puis les fonctions de direction, ça va pour les C au plus entre 4 000, 5 000, 6 000 euros par an. Vous me direz si je me trompe, en moyenne. Pour la catégorie intermédiaire, ça peut aller jusqu'à 15 000 euros. Et puis pour la A, voir les fonctions de direction, ça peut aller bien au-delà de 20 000 euros. Bon, comment appliquer ça ? Ensuite, il me semble qu'il y a un décret qui est sorti en novembre 2023 sur les congés de maladie.
Et j'ai eu à poser une question d'actualité sur cette affaire et ses répercussions pour les outre-mer, mais c'est vrai aussi en hexagone. Quand vous avez les CGM, c'est-à-dire pour les contractuels, les CLM et en plus les CLD, vous perdez ces primes. Si je comprends bien, déjà en congé maladie ordinaire, vous perdez 10 %. Là, c'est la totalité que l'on va perdre. Ensuite, est-ce que vous pourriez me répondre sur les critères objectifs pour éviter les, comment on dit ça, les erreurs manifestes d'appréciation devant un tribunal ? Puisque ça peut servir de mesure disciplinaire.
Victorin Lurel
Déguisé. Comment faire ça ? Ensuite, la question que pose Thierry Causic sur le fait de lier la prime, notamment la prime de la rémunération de la performance, qui n'est pas forcément égale au CIA, mais bon, vous dites, je dis ça à notre rapporteur spécial, qu'il faut la lier à l'assiduité et, comment dites-vous, à l'engagement professionnel. Non, à la performance, oui, c'est ça la religion. Non, la religion. Assiduité et non-absentéisme.
Bon, donc cette part variable, c'est le CIA. J'avoue que j'ai un peu de mal, même si je comprends l'intention, mais l'enfer étant pavé de bonnes intentions, je continue à m'interroger. C'est compris dans le contrat et, si j'ose dire, dans les obligations des fonctionnaires d'être présents, sauf maladie dûment justifiée. Pourquoi lier cela si la personne est autrement performante, à des absences dues à la maladie ? Déjà qu'on leur supprime ces absences lorsqu'ils sont vraiment en CLD. Le lier à ça. Et je finirai sur : quelle est l'articulation entre les lignes directrices de gestion, qui sont des stratégies pluriannuelles ? Est-ce que c'est appliqué dans les ministères ? Quelle est l'articulation entre le Recept et les lignes directrices de gestion ? Est-ce que ça s'applique ? Je ne sais pas.
Pour les ministères, dans tous les cas, dans les collectivités, ça se fait. Voilà, je m'arrêterai.
Pierre Barros
Merci à toutes et à tous pour ces présentations et le travail qui a été fourni. Moi, j'étais particulièrement intéressé par l'exposé de madame Véronique Gournier sur la question de la mise en œuvre, en fait la réalité de la mise en œuvre sur le terrain. Comme l'évoquait Michel Canvet ou d'autres, c'est vrai que les collectivités ont, nous, on a été sommés quelque part de mettre en place dans nos territoires, particulièrement dans ma commune, dans une interco, à chaque fois avec plusieurs centaines, presque un millier d'agents. Donc, on mesure le travail que c'est avec la multiplicité des métiers, des historiques aussi, d'organisation de services et autres. Et on voit bien que tout ça a été très compliqué à mettre en œuvre. C'était très compliqué à mettre en œuvre parce que les décrets d'application sont arrivés un peu au fur et à mesure. Donc, il y a ceux qui rentraient dans le cas du Rivecep, et ceux qui n'y étaient pas encore.
Donc, c'était un vrai sujet, et moi, j'ai un retour d'expérience, comme beaucoup, je pense, sur le résultat de tout ça, et je peux le poser comme question quelque part. Donc, est-ce que vous avez travaillé sur les 20 % qui sont passés dans le Rive-Scept du côté des services de l'État ? Est-ce que ça règle des problèmes ou, en tout cas, ça améliore les conditions d'attractivité dans la fonction publique ? Est-ce que ça règle des problématiques managériales ? Parce que c'est quand même un peu ça le sujet. La question du coût de la mise en place, parce que évidemment, ça ne se fait pas à coût constant. Cela s'explique par le fait que, lors des négociations collectives avec les représentants du personnel, à masse salariale constante, cela va forcément coûter plus cher, car les choses se négocient toujours de ce côté-là.
Et puis, sur la question de la rationalisation des primes, qui est un vrai sujet quand même, parce que j'entendais presque un tiers du salaire, peut-être fléché vers des primes. Moi, j'ai des exemples du côté des services de l'État où c'est la moitié, voire un peu plus de la moitié, sur certains services. Ce qui est quand même assez compliqué. Ce qui veut dire que toutes ces primes, qui ne sont d'ailleurs pas assujetties à la contribution sociale, notamment pour les retraites, sont un levier. Est-ce que c'est quelque chose que vous avez pu calculer, parce que quand on passe des primes dans l'IFSE, cela devient contributif par rapport à un certain nombre de contributions justement ? Quelque part, enfin, nous avons un sujet par rapport à la CNRACL, les caisses de l'État et les caisses de retraite et autres ; ils auraient plutôt intérêt à ce que ces primes se transforment en salaire et donc en contribution.
Donc voilà ce retour d'expérience qui est le nôtre du côté des collectivités, peut-être bon à prendre du côté des services de l'État. Moi, je suis en parfaite empathie, notamment avec vos propos, parce qu'on a vécu ça, ça a duré plusieurs mois, plusieurs années de mise en place. Ça a été long et douloureux, ça nous a coûté très cher, et dans les conditions des moyens des collectivités locales, ce n'était pas forcément une très bonne nouvelle en soi parce que ça ne marchait pas si mal avant. Et puis, quand on a pu mettre malheureusement les moyens qui étaient nécessaires, il a fallu qu'on resserre les équipes et réduise le nombre de postes, et donc on l'a payé en supprimant l'emploi public malheureusement dans nos collectivités. Je vous assure que, d'un point de vue managérial, c'est extrêmement compliqué à vivre.
Claude Raynal
Merci Pierre, j'allais intervenir à peu près dans la même tonalité, donc je m'en passe, mais simplement je me disais que pour arriver à le mettre en place aujourd'hui, là où ça n'est pas, de toute façon je ne vois pas comment on le fait à budget identique, c'est-à-dire sans un budget un peu spécifique pour mettre ça en œuvre, voilà. Il y a des périodes plus faciles, sans doute, pour pouvoir avancer, mais la période actuelle n'est pas tout à fait positive, je vais dire ça comme ça. Bien, je vais vous laisser répondre aux questions qui vous intéressent et vous faire les commentaires. Alors, on fait dans l'ordre inverse. Madame Ronner, c'est vous en premier, oui.
Voilà. Et on fait le, et on termine. Alors,
Véronique Gronner
Alors, peut-être une réponse concernant les lignes directrices de gestion : est-ce qu'il y a un lien entre le fait qu'il n'y ait pas de bascule au RIFSEP et les lignes directrices de gestion ? La stratégie RH ministérielle a été concertée, a fait l'objet de dialogue social et n'a pas, à ce stade, identifié ce chantier. Sinon, les autres LDG que nous avons concernés, concertés, portent sur les promotions et la mobilité, et donc n'intègrent pas la dimension prime. Sur la question de l'amélioration de l'attractivité, c'est ce qu'a relevé en tout cas le rapport de la Cour. C'est que lorsque nous avons généralisé, étendu le CIA, le bonus, au personnel de catégorie B et C, on a estimé que c'était un véritable facteur d'attractivité, parce que contrairement à une image qu'on peut parfois donner, les services centraux de Bercy sont ouverts. Nous accueillons beaucoup de personnel relevant d'autres ministères, beaucoup d'agents qui nous quittent et beaucoup d'agents qui nous rejoignent.
Nous sommes une administration où la mobilité interministérielle est très élevée en administration centrale. Et quand un secrétaire administratif, un adjoint administratif venant d'un autre ministère nous rejoignait, il ne comprenait pas qu'il n'y ait pas ce moment managérial de distribution du bonus une fois par an. Et c'était vraiment une question qui pouvait poser, enfin qui surprenait et qui pouvait parfois se traduire par une moindre rémunération pour l'intéressé. Donc ça a été positif, notre appréciation était positive. Je ne sais plus quelle question, enfin, des observations qui ont été faites, je crois qu'il est intéressant de souligner que le déploiement du CIA ou du bonus, enfin je vais peut-être utiliser le terme de bonus parce qu'en réalité ça existe aussi pour les contractuels même si ce n'est pas du RIFC.
Donc le déploiement de bonus implique, au-delà des chantiers que j'ai évoqués, un véritable effort d'accompagnement des managers. Parce que ça ne peut avoir de sens que si c'est bien fait. Ça ne peut être productif ni intéressant pour le service public que si c'est bien fait. Effet que la cour a recommandé, on la rejoint parfaitement, c'est ce qu'on a appliqué, peut-être parfois de manière, enfin c'est ce qu'on a appliqué. L'enjeu de transparence et de dialogue avec les agents est d'expliquer le niveau versé cette année au titre des résultats atteints.
Avec une petite difficulté que je souhaite évoquer tout de même : c'est qu'on est dans une enveloppe fermée. Donc, parfois, le niveau de votre CIA ne va pas augmenter, il va baisser parce que l'équipe a changé de composition. Vous vous retrouvez avec beaucoup d'agents expérimentés, je veux dire beaucoup de seniors qui ont une certaine expertise, une expérience qui justifie, à travers la valeur qu'ils ont apportée au service de moduler, en tout cas leur appliquer un certain niveau de CIA. Comme on est dans une enveloppe fermée, ça peut conduire soit à geler, soit à diminuer légèrement le CIA d'un agent qui, pour autant, a été aussi performant que l'année précédente. Ça, c'est peut-être une petite dimension un peu délicate du CIA qui implique une maturité managériale assez élevée.
Voilà, donc je pense que généraliser le bonus implique d'accompagner les managers, de les former, et pas uniquement pour en faire quelque chose d'efficace. Donc j'ai répondu sur la problématique managériale, elle est vraiment importante.
Véronique Gronner
Cruciale. Sur l'objectivation, pour éviter le sentiment d'arbitraire venant de managers toxiques. Là, reprends une expression assez souvent utilisée en formation spécialisée des instances de dialogue social. Comment éviter l'arbitraire ? Donc, la fixation d'indicateurs, nous y sommes, la fixation exemptée d'objectifs. Nous avons des indicateurs. Enfin, je crois que j'ai souligné dans mon propos préliminaire le fait que nous les avons fait évoluer au ministère de l'Économie et des Finances.
Donc, nous sommes bien évidemment favorables à l'objectivation de l'atteinte des résultats, qu'ils soient collectifs ou individuels, avec une nuance qui peut faire débat. Peut-être selon le niveau de responsabilité exercé, nuance qui tient au caractère plus ou moins automatique du lien qu'on souhaite établir entre le montant versé et le résultat donné par cet indicateur. Pourquoi ? Parce que lorsqu'on fixe un indicateur à un an, voilà, l'année en début d'année, il peut arriver des choses, des événements, des contextes, le Covid, des grandes grèves, voilà, un contexte particulier qui fait que le collaborateur, l'agent, le manager, le cadre supérieur aura, sera mobilisé, aura atteint d'autres résultats, mais sur un objectif qui n'aura pas été identifié. Donc parfois, il peut être utile de laisser un peu de souplesse, et c'est, je dirais, une logique de pondération qui est celle qu'applique la DGFiP pour répondre à cet objectif. Sur l'enjeu de rationalisation des primes, bon, je crois que j'ai été assez claire.
Rationaliser les primes, les simplifier, c'est un objectif que l'on se fixe, ne serait-ce que pour des raisons de système d'information RH qui pourrait être simplifié aussi lorsque ces régimes seront simplifiés. Simplement, j'insiste sur le coût que cela a pu induire, le coût budgétaire, car quand on fusionne des barèmes, ils s'alignent rarement à la baisse. On s'aligne rarement à la baisse. Et sur le lien entre la prime et la maladie, peut-être. Alors, j'appellerais l'attention, peut-être, de notre assemblée sur des absences, notamment celles liées au congé maternité.
Avec les obligations qui nous viennent de l'Union européenne concernant l'absence de discrimination. Il y a le congé maternité qu'il faut peut-être traiter d'une manière un peu particulière. Sinon, pour se prévenir contre les contentieux liés à des discriminations, en tout cas, on pourrait nous taxer de discrimination, prévoir dans des textes que la présence peut être prise en cause dans la fixation de certains niveaux de prime, ça pourrait effectivement aider. Mais là aussi, la question de l'automaticité se pose. Et je pense à des exemples d'agents qui sont absents, allez, 15 jours, accident, arrêtés 15 jours, qui ne sont pas remplacés durant cette période, leurs dossiers ne sont pas traités pendant cette période, ils rattrapent leur retard et ils dépassent en termes de performance les résultats de leurs collaborateurs qui ont été présents, qui ont été assidus.
Dans certains services, c'est du quotidien. Désolée, mais j'ai un certain nombre d'années d'expérience en tant que manager à tous les niveaux de responsabilité. Ce sont des exemples qu'on peut rencontrer et se dire que, d'emblée, de manière automatique, on va abattre le niveau de CIA du collaborateur qui a surperformé parce qu'il a été absent 15 jours dans l'année. Éthiquement, ça me posera une difficulté en tant que manager de proximité. Bon, je nuance là encore mon propos, mais ce qui montre l'extrême hétérogénéité des situations. Il existe des endroits, et je pense à l'hôpital, où une absence se traduit parfois par la fermeture d'un étage.
Parce que si l'agent est absent, le nombre d'infirmières et d'aides-soignants présents n'est pas suffisant pour permettre de soigner correctement les patients. Donc, il y a un impact sur leur service public qui peut peut-être se justifier. Je crois que c'est accepté depuis 1967 dans mon souvenir, ce qui peut justifier une forme de survalorisation et d'automaticité de la prise en compte de l'assiduité, de la présence dans le service. Vous êtes absent. Si vous êtes trop nombreux à être absents, les tâches ferment, le service ferme.
C'est trop grave, donc on survalorise le fait. Par contre, dans des bureaux de gestion où le collègue, le collaborateur va rattraper son retard et va surperformer, dire automatiquement qu'on va lui abattre ses primes, ça me gêne. Désolé, c'est presque une expérience de manager au quotidien que je suis en train de vous livrer, et non une position institutionnelle.
Boris Melmoux-Eude
Merci, Monsieur le Président. Peut-être pour revenir effectivement sur les questions des sénateurs. Le rapport de la Cour ne porte que sur la fonction publique de l'État et donc ses recommandations également. Néanmoins, peut-être pour préciser qu'en vertu effectivement du principe de parité en ce qui concerne les régimes indemnitaires, le RIFCEP, tel qu'il a été imaginé en 2014, est transposable, j'allais dire, automatiquement à la fonction publique territoriale. Vous avez raison de dire, et c'est le constat qui a été fait en 2020, que les collectivités territoriales se sont très largement saisies du RIFCEP, aussi parce qu'elles y ont vu un facteur, je crois, de simplicité. Donc, on a plusieurs couches de complexité : la multiplicité des primes, je vais y revenir, et au sein du RIFCEP, peut-être des éléments qui méritent d'être simplifiés, mais le RIFCEP constitue quand même un vecteur de simplification du régime indemnitaire.
De la même façon, évidemment, le RIFCEP s'applique aussi aux opérateurs de l'État qui, dans certains cas, peuvent avoir leurs propres dispositifs, mais sachant que les opérateurs recrutent aussi majoritairement des contractuels, le régime est de nature différente. Donc, pour ce qui concerne les fonctionnaires, ils sont également soumis aux obligations de Rivecep. Ensuite, peut-être sur la question du sénateur Canvet concernant le besoin et pourquoi est-ce qu'on a autant de primes. Effectivement, c'est une très bonne question, et donc nous nous employons à la DGFP à rationaliser le paysage des primes. Il y a de la sédimentation historique d'un certain nombre de primes, notamment de corps spécialisés, et l'objectif initial du Recept était bien de mettre fin à ces primes et donc de les intégrer dans ce nouveau régime.
Donc, nous avons pris bonne note de la recommandation de la cour et nous soumettrons à nos autorités politiques un certain nombre de propositions pour accélérer le passage au RICEPS dans ce contexte. Simplement pour éclairer aussi les débats, en particulier en ce qui concerne le maintien des primes en cas de congé. Peut-être rappeler le cas juridique, mais je rappelle que le décret du 26 août 2010 prévoit bien évidemment le maintien des accessoires de la rémunération des primes en cas de congé maternité, de congé maladie, de congé annuel, et son appréciation se fait indépendamment du maintien de tout ou partie de la rémunération. Il appartient au chef de service, qui ne doit apprécier que l'atteinte des objectifs, de déterminer si oui ou non les absences ont pu d'une manière ou d'une autre affecter l'atteinte de ces objectifs. Et donc, la doctrine de la DGFP est assez bien établie, en particulier pour ce qui concerne évidemment le CLM ou le CGM pour les contractuels, et dit bien qu'il appartient au chef de service d'apprécier si l'impact du CLM ou CGM sur l'atteinte des résultats, eu égard notamment. Donc, je vous lis effectivement la doctrine telle qu'elle a été actualisée le 8 avril 2000, qui dit bien qu'il appartient au chef de service d'apprécier si l'impact du CLM sur l'atteinte des résultats, eu égard notamment à sa durée et compte tenu de la manière de service de l'agent, doit ou non se traduire par un ajustement l'année suivante.
La doctrine là-dessus est assez claire et les textes également. Pour répondre à la question du sénateur Lurel, je me placerai évidemment aussi sur le terrain du droit pour ce qui concerne le CLM CGEM, où les règles ont été modifiées récemment pour dire que, dans le cadre du CLM, la rémunération est maintenue à 100 % pour ce qui concerne le traitement de base et à 33 % pour ce qui concerne les indemnités. On est passé de 0 à 33. Se pose la question sous-jacente que vous avez évoquée de la sur-rémunération outre-mer, d'un point de vue strictement juridique, en tout cas aujourd'hui, de jurisprudence constante du Conseil d'État, que la sur-rémunération n'est pas assimilée au traitement, mais bien à une prime. C'est la raison pour laquelle elle est passée à 33 % dans le cadre de la modification des règles pour ce qui concerne le congé de longue maladie. Ensuite, pour ce qui est de l'interprétation du sénateur Cosyc, effectivement, le constat de la cour doit nous interpeller collectivement sur le fait que le CIA peut introduire une forme d'inégalité entre les femmes et les hommes.
C'est de manière générale une constatation que l'on observe sur l'ensemble des accessoires de rémunération, et je crois effectivement que ce point-là doit être celui sur lequel on doit être particulièrement vigilant. Cela peut faire le lien aussi avec la question des sénateurs Lurel sur les lignes directrices de gestion. Donc, les questions de prime, il existe des lignes de gestion sur la mobilité, sur les carrières, des lignes directrices de gestion stratégiques où ces questions, notamment liées à la rémunération, peuvent être abordées, et notamment la préoccupation et la priorité de l'égalité de traitement entre les femmes et les hommes en la matière. J'attire aussi l'attention de votre commission sur les lignes directrices de gestion interministérielle pour ce qui concerne l'encadrement supérieur de l'État, qui détermine un certain nombre de critères, notamment pour l'attribution évidemment du CIA, mais aussi, par exemple, pour le passage de grade, comme je l'évoquais tout à l'heure, qui est aussi un élément d'appréciation de la performance individuelle. Enfin, le sénateur Barreau peut être évoqué, et je le disais dans mon intervention liminaire. L'enjeu est effectivement l'intégration des primes dans l'assiette de liquidation de la pension et donc des cotisations. Donc, c'est effectivement ce que l'on fait dans le cadre d'un cas qui s'appelle prime point, de transfert de prime point, évidemment.
Ça a été fait dans le cadre de PPCR, donc du parcours professionnel, carrière et rémunération. Donc, en 2016 et 2017, ce mécanisme a été mis en œuvre, et évidemment, cela fait partie des sujets de réflexion que nous avons dans le cadre du cycle de discussion que j'ai indiqué avec l'organisation syndicale, qui va s'engager à la fin du mois de mars sur la rémunération des agents publics. Voilà, monsieur le président, j'espère avoir répondu à la plupart des points et des questions qui avaient été évoqués par les membres de votre commission.
Claude Raynal
Merci, monsieur le directeur général. Donc, nous poursuivons avec madame la présidente de la première chambre.
Carine Camby
Merci beaucoup, monsieur le président, pardon, j'ai l'habitude. La place est prise. Je voudrais parce que beaucoup de questions qui ont été posées viennent de trouver des réponses. Donc, je voudrais revenir un petit peu sur l'objectif initial du dispositif du RIFSEP, qui était quand même, d'une part, de s'inscrire dans un objectif d'efficacité et d'efficience de l'action publique, ce qui est extrêmement nécessaire aujourd'hui, notamment au moment où il nous faudra inévitablement trouver des économies pour faire face à la crise actuelle des finances publiques. Et deuxièmement, un objectif de simplification et de lisibilité qui reste encore important, puisqu'on voit qu'il existe encore à peu près 1 000 primes différentes dans la fonction publique de l'État.
Effectivement, je le rappelle, le rapport n'a pas porté ni sur les collectivités territoriales ni sur les opérateurs de l'État. S'est ajouté, peut-être, à cela un troisième objectif, qui est celui de l'attractivité de la fonction publique de l'État, et aussi de favoriser l'engagement, ou plutôt la mobilité, des agents entre les différents ministères. Donc, je pense que ces objectifs doivent absolument être poursuivis et que le fait d'avoir renoncé à la généralisation en 2020 constitue, de ce point de vue, un mauvais signal. Et donc, c'est pour ça que la cour, dans sa première recommandation, met l'accent sur le retour à cet objectif de généralisation, puisqu'on voit bien qu'en réalité, depuis 2014, le pourcentage des primes à la performance dans la rémunération des agents a paradoxalement diminué. Donc, je pense que là, il faut donner un signal politique fort, en fait, et c'est bien l'objet de notre première recommandation.
Ensuite, bien sûr, la cour n'est pas du tout insensible aux arguments concernant le coût. Car il est vrai que souvent le passage au Rifsat s'est traduit par une augmentation de l'enveloppe affectée à la rémunération des agents. C'est pour cela que nous avons proposé, dans la seconde recommandation, de lier toute revalorisation salariale au passage au RIVECEP. Il y a eu des cas très importants, notamment à l'Éducation nationale, où les revalorisations salariales n'ont pas du tout été liées, pour des raisons diverses, au passage à des primes à la performance. Je pense notamment, pour les enseignants, à la difficulté d'instaurer un système d'évaluation annuel.
Il y a une composante, évidemment culturelle, aussi dans cette difficulté. Donc, une autre mesure sur les coûts que nous avons proposée pour maîtriser l'évolution de la masse salariale, c'est aussi d'assouplir les modalités d'adhésion afin d'étaler dans le temps plus facilement le passage à ce régime indemnitaire. Je voudrais revenir sur un point qui me paraît très important : c'est le levier managérial. Ça a été évoqué par Madame Brunner tout à l'heure. Oui, bien sûr, ça demande une formation des managers et, de façon générale d'ailleurs, pas seulement la rémunération à la performance.
Il y a des attentes managériales aujourd'hui de la part des agents qui sont très importantes, beaucoup plus qu'autrefois, et les managers, qui sont souvent d'ailleurs plus âgés que les troubles qu'ils encadrent, doivent s'adapter et répondre à ces attentes. C'est très important. Mais il est vrai que l'entretien annuel d'évaluation, qui est en fait la base d'une rémunération à la performance, est de ce point de vue très important. Aujourd'hui attendu, je crois par les agents, c'est aussi une question d'équité entre eux de reconnaître l'engagement et la performance de certains, qui est parfois meilleure, il faut le dire, que celle d'autres agents. Donc, je pense que c'est un point très important, et c'est ce qui fonde aussi notre recommandation numéro 4. Cela implique qu'il y ait un pilotage au niveau de la DGAFP pour harmoniser des pratiques ministérielles qui sont encore très diverses. Enfin, je voudrais revenir sur la question de l'écart homme-femme.
Parce que là aussi, bon, d'abord c'est un sujet qui nécessite une vigilance qui va bien au-delà de la seule rémunération à la performance. Mais c'est aussi une question de formation des managers et d'engagement des chefs de corps, pour que ce sujet soit vraiment identifié comme un objectif pour l'ensemble de l'institution, afin de réduire les écarts entre les hommes et les femmes. Alors, vous l'avez constaté dans le rapport, nous n'avons pas d'explication aux faits qui sont constatés, mais nous reconnaissons que dans certains ministères, notamment le ministère des ministères économiques et financiers, il y a eu une attention forte qui a été portée à ce sujet et qui a permis d'obtenir des résultats. Donc, je pense que c'est un point qui est également très important et qu'il ne faut absolument pas perdre de vue. Voilà, Monsieur le Président, ce que je peux dire pour répondre aux différentes questions.
Claude Raynal
Merci, madame la présidente. Je vais demander au rapporteur spécial Claude Nougien, à la fois, de tirer quelques enseignements, quels enseignements il tire de cet échange, et, d'autre part, de nous faire part également de ses recommandations qu'il faudra soumettre à l'Assemblée.
Claude Nougein
Merci, Monsieur le Président. Les recommandations, donc c'est l'aspect que vous avez reçu, donc je ne vais pas les reprendre. J'aurais trois observations très rapidement, Monsieur le Président. La première, c'est que, vous l'avez souligné d'ailleurs, Monsieur le Président, on n'est pas dans une époque facile pour augmenter les budgets des dépenses publiques et de rémunération de la fonction publique. Madame la présidente l'a également souligné.
Donc, il faudrait des budgets supplémentaires, ce qui est très difficile. Et d'autant plus qu'il y a eu ces dernières années des augmentations de salaire importantes, par exemple au ministère de la Justice pour les magistrats, je sais. Il y a eu également, et c'était du rattrapage, ce qui est tout à fait légitime. Il y a eu, dans l'éducation nationale, des rattrapages. Et donc, s'il y a des rattrapages et des augmentations dans certains ministères assez significatifs, plus le RICEP, je pense qu'on n'y arrivera pas.
Il faut être clair, on ne peut pas émettre de vœux pieux. D'autant plus que, contrairement à ce qui était prévu dans les programmes des dernières élections présidentielles du président de la République, la fonction publique, au lieu de diminuer en effectif, a plutôt augmenté. Elle aurait diminué, ça aurait été plus facile, semble-t-il. Donc, il faut tenir compte de tout cela. La deuxième observation que je voudrais faire, c'est à mes collègues, notamment à Thierry Cosygues, concernant les problèmes d'absentéisme : je pense qu'on s'est mal compris.
Ce n'est pas toujours la protection sociale ou l'absentéisme que je remets en cause. Mais si on est absent d'un endroit, comment peut-on être performant ? Ou alors, on n'appelle plus ça prime de performance, on dit ça prime générale. J'étais choqué, je le reconnais, au moment du Covid, notamment dans la fonction hospitalière, où des personnes, semble-t-il — mais ça, je n'ai aucune preuve ni documentation sur le public — étaient absentes et avaient des primes parce qu'elles étaient, comme on disait à l'époque, en première ligne. Mais, dans les entreprises privées, c'est arrivé. Et ça, quoi qu'il en soit, a été un peu choquant et cela ne m'a pas choqué uniquement moi.
Je pense que des salariés qui étaient en première ligne, comme on disait, ont eu des primes significatives. Il y a les grands groupes qui donnaient jusqu'à 1 000 euros par mois en plus du salaire pour être présents pendant le confinement. Vous connaissez tous ceux que ça peut être, des supermarchés et bien d'autres choses. Dans les grandes entreprises, les syndicats ont exigé que tout le monde reçoive cette prime. Qu'est-ce qui est arrivé ? À la fin, les salariés qui étaient absents sans avoir le Covid, mais tout simplement parce qu'il y avait telle ou telle raison, avec l'accord syndical, parce qu'ils ont cédé aux syndicats, ont donné la prime à tout le monde.
Cela fait que les personnes qui ont travaillé en première ligne pendant ces 3 mois de confinement disaient clairement : c'est injuste. Alors, chacun a son avis. Chacun peut avoir son avis. Mes collègues peuvent avoir un avis contraire, ça, je l'admets. Mais les gens qui sont restés en arrêt maladie pendant les 3 mois de confinement ont eu la même prime que ceux qui étaient au boulot tous les jours.
Est-ce que c'est normal ? Est-ce que ce n'est pas normal ? Alors, c'est ce genre de choses que je pense ne devrait pas se réitérer au niveau de la fonction publique dans cette prime à la performance. Je cite un exemple, puisque j'ai évoqué tout à l'heure le niveau des douanes. Pourquoi ? Parce que je suis rapporteur spécial des douanes et je connais un peu mieux ce sujet. Donc, vous avez un bureau des douanes régional qui monte une opération, 6 mois de travail acharné pour prendre en flagrant délit un trafic de drogue. Ils sont une dizaine, ils travaillent avec un acharnement exceptionnel.
On dit qu'ils méritent cette première performance. Et puis on s'aperçoit que 2 agents de ce service étaient absents pour des causes tout à fait légitimes, peut-être, je ne dis pas en cause. Bien, d'après ce que j'ai compris, il faut qu'ils aient eux aussi la prime. Et là, je ne suis pas d'accord. Voilà, c'est ça ma différence avec vous.
Ce n'est pas du tout remettre en cause la protection sociale de ceux qui sont en arrêt maladie. Ils sont protégés, mais ils n'ont pas droit à la prime de performance parce qu'ils n'ont rien fait. Bon, c'est simple, ça me paraît juste et simple. Excusez-moi, chers collègues. La troisième observation, c'est, pour répondre à Marc Lamény, notamment pour la catégorie C, que c'est très complexe, tout le monde l'a souligné et tout le monde est d'accord.
Le rapporteur général, madame la présidente, tout a été dit, c'est, j'ai même entendu une usine à gaz, c'est tout à fait ça. Bon, si on veut qu'une prime au mérite soit encourageante, le but, c'est de motiver les agents, que ce soit dans le privé ou le public, c'est pareil. Il faut motiver les agents à performer, d'où le mot performance, sinon il faut changer le mot. Bien, il faut que ce soit clair et lisible. Il faut qu'ils sachent, au début, que si on réussit ça, on a la prime.
Si on ne réussit pas, on n'a pas la prime. Là, c'est clair. Bon, mais si c'est une nébuleuse, personne n'est motivé et personne ne reconnaît qu'autour de cela, dans cette commission, personne ne serait motivé s'ils ne savent pas où ils vont. Et si nos objectifs, nous concernant, étaient remis en cause par tout ça ? Donc voilà les quelques réflexions que je voulais apporter, monsieur le président, et je vous remercie.
Claude Raynal
Merci beaucoup. Donc, je vais d'abord demander d'autoriser évidemment la publication de l'enquête de la Cour des comptes, comme il se doit, ainsi que du compte rendu de la présente réunion en annexe, un rapport d'information de monsieur Claude Nougien, d'être favorable à la publication de ce rapport. Pas de difficulté. Merci, avis contraire, attention, abstention. Bon, voilà. On publie une page contre une publication.
Voilà, on publie.
Claude Raynal
Vous avez ensuite les recommandations du rapporteur spécial qui vous ont été remises. Vous les avez, est-ce que vous n'avez pas de difficultés avec ces recommandations ? Non. Très bien, donc elles sont adoptées et seront également publiées.
Claude Raynal
Oui, nous l'avons compris. Voilà, nous comprenons bien et nous savons que par le vote, il n'y a pas de difficulté. Voilà. Merci beaucoup. Merci Madame la Présidente.
Merci, Monsieur La Torta. Merci, Madame, pour votre présence et vos propos. Merci, monsieur le rapporteur.
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