Commission des finances : Rappport de la mission d'information sur la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances

11 September 2019

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Commission Wed, 11 Sept 2019 Assemblée nationale

00:00 - 00:35

Speaker 1

L’ordre du jour appelle l’examen du rapport de la mission d’information sur la loi organique relative aux lois de finances (MILOLF) dont le rapporteur est Laurent Saint Martin. Je vous rappelle que ce travail a vocation à s’inscrire dans la durée ; il se poursuivra après la remise du rapport. La LOLF a maintenant un peu plus de dix-huit ans et elle a été appliquée pour la première fois au budget de 2006. La MILOLF, mission de suivi opérationnel de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, avait été mise en place dès 2003 et elle a publié des rapports annuels sur ce sujet jusqu’en 2011. Le caractère transpartisan de la MILOLF est primordial car le travail de cette mission porte sur les outils de gestion, qui doivent être partagés par tous.

Nous avons essayé de recréer ce même état d’esprit et j’en remercie les membres de la mission. Monsieur Saint–Martin, je vous laisse présenter le rapport de la mission.

00:35 - 03:55

Speaker 2

Huit ans après la publication de son dernier rapport, la MILOLF a été reconstituée au sein de notre commission afin de dresser un bilan de ces treize années de pratique de la LOLF. Créée en 2003, cette mission a pour spécificité son caractère permanent qui facilite le suivi de ses préconisations. La MILOLF repose en outre sur une logique transpartisane et de relatif consensus. J’insiste sur ce point parce que toutes les auditions se sont passées dans cet état d’esprit. C’est un vrai travail de recherche d’une amélioration de la procédure budgétaire, quelles que soient les appartenances politiques.

La précédente MILOLF ayant cessé ses activités en 2012, nous avons choisi de la faire revivre en procédant à un état des lieux transversal et le plus complet possible des acquis de la LOLF. Au cours de ses six mois d’activité, la mission a auditionné vingt-sept personnes. Je remercie chaleureusement le président de la commission des finances et le rapporteur général de m’avoir accompagné durant l’ensemble des travaux de la mission. Nous avons bien entendu rencontré Didier Migaud et Alain Lambert, ceux que l’on appelle les pères de la LOLF. Nous avons également auditionné des pionniers de l’application de la LOLF, d’actuels gestionnaires et responsables de programmes, des magistrats de la Cour des comptes, des membres du Conseil d’État, des universitaires, des économistes et, bien entendu, la direction du budget.

Ces échanges et les sujets de réflexion que le président, le rapporteur général et moi-même avons approfondis m’ont permis d’alimenter ce rapport de quarante-cinq propositions que vous avez reçues hier dans l’après-midi. Souvent qualifiée de constitution financière, la LOLF a représenté un bouleversement majeur des règles budgétaires et comptables de l’État. Elle a aussi été pensée comme l’outil privilégié de la réforme de l’État avec la volonté d’un passage d’une logique de moyens à une logique de résultats, la responsabilisation des gestionnaires et le développement d’une culture de la performance. Le rééquilibrage des relations entre le Parlement et le Gouvernement était également un des objectifs principaux de la LOLF. Un sentiment de déception assez prégnant à l’égard de la LOLF, et plus précisément de sa pratique, s’est dégagé au cours de nos travaux.

Quatre motifs de déception évoqués par Didier Migaud, il y a six mois, lors de son audition du 6 mars 2019 par notre commission, peuvent être rappelés : l’absence de diffusion d’une réelle culture du résultat dans l’administration ; le faible degré de responsabilisation des gestionnaires ; la revalorisation limitée du Parlement et les problèmes de qualité comptable. Cette déception, déclinées en quatre volets, ne doit cependant pas faire oublier les progrès incontestables et incontestés que constituent par exemple la présentation des crédits par destination, la fin des services votés et la mise en place d’une justification au premier euro, l’élargissement du droit d’amendement des parlementaires ou encore le renforcement du droit d’information de la commission des finances et du Parlement de façon plus générale. Cette nouvelle constitution financière a apporté de très nombreux progrès qu’il faut rappeler. La LOLF a entraîné un changement indispensable de notre cadre financier. L’élan initial s’est un peu perdu, mais il doit reprendre !

Un bilan de la pratique de la LOLF pendant treize ans se doit aussi de prendre en compte les évolutions de l’environnement de notre cadre financier. Ces treize années ont en effet été caractérisées par le renforcement du cadre juridique et financier européen, le développement de la programmation pluriannuelle de nos finances et l’imbrication croissante et de plus en plus complexe des finances des trois sous-secteurs d’administration publique. Les travaux de la MILOLF ont vocation à se poursuivre et à se traduire par une proposition de loi organique. Sur les quarante-cinq propositions inscrites dans ce rapport, vingt et une sont de rang organique et ont pour vocation à s’inscrire dans une telle proposition de loi. Les autres propositions ont pour objectif de permettre un meilleur respect de l’esprit de la LOLF et montrent, s’il le fallait, que la modification de la loi organique n’est pas la garantie de son application concrète au quotidien.

La mise en œuvre de ces propositions relève souvent de l’initiative gouvernementale, à travers son pouvoir réglementaire ou par l’instauration d’une pratique plus favorable aux droits des parlementaires. Deux objectifs globaux se dégagent de ces quarante-cinq propositions. Le premier est de répondre à la nécessité d’une vision claire et prospective des finances publiques en général et des finances de l’État en particulier. Il se justifie notamment par l’évolution du cadre budgétaire européen. Le second est de remédier aux déceptions évoquées et de se donner les moyens d’atteindre les objectifs initiaux de la LOLF.

Cela passe par un effort collectif et ambitieux portant sur la pratique du texte et par la suppression des dérogations trop nombreuses aux principes budgétaires. Ces deux objectifs se décomposent en quatre axes de travail qui structurent le rapport. Le premier axe traite du calendrier budgétaire et de l’examen des textes financiers. La constitution progressive d’un cadre juridique à la programmation pluriannuelle des finances de l’ensemble des administrations publiques entraîne des difficultés de calendrier budgétaire et d’articulation entre les textes financiers, de sorte que le Parlement n’est pas assez associé à l’élaboration des stratégies de finances publiques. Il ne dispose pas d’une vision assez claire ni assez précise de la programmation pluriannuelle.

C’est pourquoi le rapport propose de prévoir dans la LOLF, en annexe au projet de loi de finances, une présentation indicative de la programmation triennale glissante des dépenses de l’État pour chaque programme. Parallèlement, les lois de programmation des finances publiques devraient être enrichies pour être plus précises sur les dépenses de chaque sous-secteur d’administration publique. Il faudrait aussi pouvoir comparer facilement les prévisions de chaque PLF et de chaque PLFSS aux différentes trajectoires de la dernière loi de programmation. Cela passe par un enrichissement de l’article liminaire du PLF et, par cohérence, du PLFSS. La mission estime également qu’il est nécessaire de prévoir dans la loi organique l’organisation d’un débat sur le programme de stabilité avant sa transmission à la Commission européenne.

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