Commission des affaires étrangères : Processus de gestion de postes diplomatiques

13 November 2019

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Affaires étrangères (commission) Wed, 13 Nov 2019 Assemblée nationale

00:00 - 01:00

Speaker 1

Notre réunion ce matin est consacrée à la présentation du rapport de la mission « flash » d’audit et de contrôle des processus de gestion de postes diplomatiques réalisé par nos deux rapporteurs, Anne Genetet et Didier Quentin. Si notre commission se penche très souvent sur les différents aspects de la politique étrangère de la France, cette mission « flash » avait pour objet d’évaluer, de manière très pratique et très concrète, la gestion interne et d’identifier les éventuels dysfonctionnements des services qui, à l’étranger, mettent en œuvre notre politique étrangère. Le cadre de gestion de l’action extérieure de l’État est actuellement en pleine transformation dans le but affiché de réduire la dépense publique et de rationaliser le fonctionnement de l’administration à l’étranger, objectif, pour ne pas dire antienne, qui, pour le Quai d’Orsay, remonte à 1995. Lancée à l’été 2018, la réforme des réseaux de l’État à l’étranger s’est traduite par la mutualisation des fonctions support des différents ministères à l’étranger entre les mains d’un acteur, le secrétaire général d’ambassade – le SGA –, véritable clef de voûte du fonctionnement interne de nos ambassades. Le SGA est placé sous l’autorité directe de l’ambassadeur, dont le rôle de coordination de l’action de l’État à l’étranger se retrouve renforcé.

Pour élaborer votre rapport, vous avez rencontré les services de l’administration centrale qui suivent, au quotidien, la gestion interne des postes diplomatiques et consulaires. Vous vous êtes également rendus dans deux de nos postes, en Norvège et au Vietnam, pour recueillir l’expérience des personnels. Un an après le lancement de la réforme, vous estimez que celle-ci était inéluctable et que, malgré des débuts difficiles, celle-ci est plutôt bien vécue des personnels. Vous alertez néanmoins le ministère sur plusieurs points, comme la charge de travail qui pèse sur les SGA, qui doivent être pris en compte pour garantir le succès de cette réforme. Par ailleurs, je tiens à souligner l’utilité pour nous de nous saisir, par le biais des missions « flash », de ce type de problématiques.

Cela nous permet, une nouvelle fois, de mettre en lumière, de manière très pragmatique, des difficultés dans le fonctionnement de certains dispositifs publics fondamentaux pour le bon exercice de notre politique étrangère. Et nous ne pouvons que constater qu’une fois encore, la rationalisation des moyens ne saurait à elle seule constituer une politique, en particulier lorsque l’influence de la France dans le monde est en jeu.

01:00 - 03:45

Speaker 2

La mission « flash » dont nous faisons aujourd’hui le compte rendu présente effectivement une singularité comme l’a dit notre président : pour une fois, elle n’avait pas pour objet d’évaluer la politique étrangère de la France, mais d’analyser la mécanique interne à nos postes diplomatiques et consulaires. La voix de la France dans le monde porte, notamment, grâce à ses ambassades : il est donc essentiel de s’assurer de la qualité de leur fonctionnement. En préalable, nous pensons nécessaire de dire quelques mots sur la méthode avec laquelle nous avons conduit cette mission. En dépit de son caractère « flash », le champ de notre mission était très vaste. Il serait donc sans doute nécessaire de conduire d’autres missions pour passer en revue tous les processus de gestion des postes diplomatiques, identifier les éventuels dysfonctionnements et proposer des pistes d’amélioration.

Nous avons fait le choix, comme vient de le rappeler le président, de concentrer notre attention sur les « fonctions support », à savoir les services qui assurent le soutien, matériel et humain, indispensable à l’exercice des fonctions diplomatiques et consulaires, les fameuses « fonctions métier ». Ces « fonctions support » regroupent les affaires financières, les ressources humaines, l’immobilier et la logistique, les systèmes d’information et la sécurité diplomatique. Toutes relèvent de la direction générale de l’administration et de la modernisation du Quai d’Orsay. Plutôt que d’analyser ces fonctions de soutien une par une, il nous a paru important de prendre de la hauteur pour nous pencher sur le cadre de gestion global des postes diplomatiques et consulaires. Or, ce cadre de gestion est en plein bouleversement, sous l’effet du plan « Action publique 2022 ».

Notre mission « flash » s’apparente ainsi à une première analyse des conséquences de cette modernisation de l’État sur la gestion interne des postes. Nous commencerons par exposer les contours de la réforme, avant de développer les bénéfices qui peuvent en être attendus. Nous détaillerons ensuite plusieurs points de vigilance qui devront être pris en compte lors des prochaines étapes de la réforme. Le Quai d’Orsay, « vielle maison » s’il en est, et comme ancien agent je dis cela avec une nuance affective, n’est pas exonéré du programme de modernisation de l’État, inscrit dans le plan « Action publique 2022 ». Alors, la question se pose : pourquoi réformer le Quai d’Orsay ?

Le premier objectif est de générer de nouvelles économies, en dépit des efforts déjà fournis par le ministère ces dernières années et qui avaient fait dire à un ancien secrétaire général du Quai d’Orsay reçu par notre commission, M. Maurice Gourdault-Montagne : « Nous sommes à l’os ! » « Action publique 2022 » comprend une cible de réduction de la masse salariale de l’État à l’étranger fixée à 5,7 %, objectif revu à la baisse, après avoir été initialement fixé à 10 %... Sans doute est-il utile de rappeler, à ce stade, que cet effort porte sur l’ensemble des administrations de l’État à l’étranger, et pas seulement sur le Quai d’Orsay ; mais celui-ci supporte tout de même la moitié des efforts attendus… Aussi, pour atteindre cette cible, sera-t-il nécessaire de procéder à des suppressions de postes et à des reconversions de postes d’expatriés en agents de droit local. Mais l’exercice n’est pas purement comptable. Le Quai d’Orsay souhaite faire d’« Action publique 2022 » – et on ne peut que s’en féliciter – une opportunité pour rationaliser le fonctionnement de l’État à l’étranger, caractérisé par une multitude de ministères gérant chacun leurs propres fonctions support : budgets, chauffeurs ou interprètes, à titre d’exemples.

En conséquence, depuis la rentrée 2018 et le budget pour 2019, le Quai d’Orsay est engagé dans une réforme des réseaux de l’État à l’étranger, qui a de fortes conséquences sur le cadre de gestion de nos postes diplomatiques. Cette réforme consiste essentiellement en la mutualisation des fonctions support – budgets, emplois de soutien, biens immobiliers, véhicules – des différents ministères à l’étranger. Prenons un exemple concret : chaque attaché sectoriel, qui disposait auparavant de son propre chauffeur, a désormais recours à un « pool » de chauffeurs, commun à toute l’ambassade. L’ensemble de ces moyens sont concentrés entre les mains d’un acteur central, le secrétaire général d’ambassade. Dans le nouveau système, le SGA s’impose comme le correspondant unique pour tous les services extérieurs.

Ceux-ci n’auront donc plus à se tourner vers leur administration de rattachement à Paris dès qu’ils ont un problème de gestion. Il ne faut pas se cacher le que la mise en œuvre de la réforme a initialement suscité de nombreuses tensions. Des tensions avec les personnels, car la réforme a été lancée de manière précipitée, sans réelle concertation avec les postes. Des tensions aussi avec les autres ministères, car la mutualisation a donné lieu à une intense négociation sur les moyens budgétaires et humains transférés au Quai d’Orsay. La mise en œuvre de la réforme paraît néanmoins aujourd’hui stabilisée.

La réduction de l’objectif de baisse de la masse salariale, qui est passé – je le répète – de 10 à 5,7 %, a permis de mieux associer les postes dans la définition des choix de rationalisation. Par ailleurs, l’année 2019 a été érigée en « année de transition » : malgré la mutualisation, les crédits des services extérieurs ont été reconduits à l’identique. Ce n’est qu’à partir de 2020 que la fongibilité des moyens budgétaires de l’ensemble des ministères à l’étranger sera pleinement effective.

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