Enjeux financiers de l'actualisation de la LPM
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Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées Sénat
Cédric Perrin
Je vois pour ma part dans cette actualisation deux grands enjeux à relever : celui de la soutenabilité de l'effort de défense pour notre pays et en conséquence celui de notre crédibilité internationale vis-à-vis de nos alliés bien sûr, mais surtout vis-à-vis de nos compétiteurs. Je rappelle que l'Allemagne sera à 160 milliards d'euros de budget en 2030. Sur la soutenabilité, avec 36 milliards d'euros de surcroît de crédits cumulés, la cible de l'actualisation atteindra péniblement un budget annuel de 76,3 milliards d'euros en 2030. À juste titre, le Haut Conseil considère que cette trajectoire sort de la loi de programmation des finances publiques car celle-ci, je cite, n'a pas été respectée sur les années récentes d'une part et se limite à 2027 d'autre part.
Or selon le premier ministre lorsqu'il était encore ministre des armées, le poids de forme du budget de nos armées se situerait entre 90 et 100 milliards d'euros sachant que cela ne représenterait à terme que moins de la moitié du budget, je viens de le dire, militaire de l'Allemagne. Quelle est votre analyse madame la présidente sur l'importance de ces masses financières ? Sur la crédibilité de notre défense à l'échelle internationale, nous faisons face à un paradoxe que le Haut Conseil souligne dans la conclusion de son avis. Il est rappelé qu'en application du respect par la France de ses obligations européennes au titre de la procédure pour déficit excessif et du pacte de stabilité, l'augmentation du budget de la défense va réduire les marges de manœuvre de toutes les autres dépenses de l'État sauf à renoncer à respecter nos engagements européens. Dans le même temps, la France s'est engagée au titre de l'OTAN à élever de 2,5 à 3,5 % en 5 ans seulement notre effort de défense soit une trajectoire de croissance deux fois plus rapide que depuis 2024.
Que penser madame la présidente d'une telle trajectoire sur laquelle nous nous sommes engagés et qui supposerait de fait un effort plus important que celui porté par le projet de loi ?
Nos engagements européens et otaniens sont-ils incompatibles ? Je rappelle que l'objectif que s'est fixé le gouvernement à l'issue de cette loi de programmation militaire en 2030 est d'arriver à un budget annuel de 76,3 milliards d'euros, ce qui correspond à 2,5 % du PIB, là où l'objectif fixé est à 3,5. C'est-à-dire qu'entre 2024 et 2030, nous aurons progressé de 2 à 2,5 et qu'entre 2030 et 2035, il faudra progresser de 2,5 à 3,5. Pour conclure, quel regard portez-vous sur les conditions d'une bonne gestion de ces crédits, la Cour des comptes ayant par le passé dénoncé à juste titre les risques et le coût des réductions incontrôlées des dépenses d'investissement et d'étalement des grands programmes d'équipement ?
Je vous remercie.
Claude Raynal
Merci Monsieur le Président et également Monsieur le Rapporteur dans votre propos.
Madame la présidente, vous avez la parole.
Carine Camby
Merci beaucoup. Monsieur le président de la commission des finances, monsieur le président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, monsieur le rapporteur général de la commission des finances, mesdames et messieurs les sénateurs. Je vous remercie tout d'abord de votre invitation à présenter devant vos deux commissions l'avis du Haut Conseil des finances publiques sur le projet de loi actualisant la programmation militaire. Il me revient en effet de présenter cet avis, la première présidente de la Cour des comptes, qui préside de droit le Haut Conseil des finances publiques, ayant considéré qu'elle devait se déporter ayant eu à connaître de ce projet de loi dans le cadre de ses précédentes fonctions.
Je voudrais également remercier le rapporteur général du Haut Conseil, Nicolas Carnot, à mes côtés, ainsi que l'équipe du secrétariat permanent qui a contribué à préparer cet avis. Comme vous le savez et comme vous l'avez rappelé, Monsieur le Président, le Haut Conseil des finances publiques est chargé de vérifier la cohérence des lois de programmation pluriannuelles concernant certains secteurs de l'action publique avec les objectifs de dépenses prévus par la loi de programmation des finances publiques en vigueur. Le Haut Conseil a donc été saisi le 4 mars 2026 par le gouvernement des dispositions de ce projet de loi en vue d'une transmission de son avis le 19 mars.
Comme il en a l'usage, il a procédé à l'audition des administrations compétentes et leur a également adressé des questionnaires, disposant ainsi de leurs réponses pour établir son avis. Je voudrais également souligner que le Haut Conseil a rendu son avis dans un contexte marqué par de fortes incertitudes qui constituent autant d'aléas susceptibles d'affecter la mise en œuvre de la trajectoire financière du projet de loi auquel il est fait référence aujourd'hui. Je pense en particulier à la hausse durable des prix de l'énergie qui pourrait exercer une pression à la hausse sur les dépenses militaires ou encore au durcissement du contexte stratégique international.
Les investissements pourraient être ralentis en fonction des difficultés d'approvisionnement et plus largement d'aléas opérationnels. Enfin, les coopérations internationales sur lesquelles reposent plusieurs programmes d'armement peuvent évoluer et affecter ces dépenses à la hausse comme à la baisse. Je souhaite enfin vous indiquer que certains chiffres mentionnés dans l'avis ont été actualisés dans mon propos de ce jour à la suite de la notification fin mars des comptes 2025 par l'INSEE dont nous ne disposions pas lorsque l'avis a été rendu.
Alors j'en viens maintenant aux messages de notre avis qui comporte trois aspects essentiels. Tout d'abord, le Haut Conseil constate que la programmation actuelle se traduira par une dynamique de dépenses qui se prolongera dans le temps bien au-delà de l'horizon 2030. Il rappelle ensuite que le point de comparaison des dispositions du PLAPM, à savoir la LPFP, n'est plus opérant et que de plus plusieurs autres questions de méthode font obstacle à une telle comparaison. Enfin, il souligne que le respect de la trajectoire d'évolution de la dépense primaire nette qui est au centre de nos engagements européens impliquera des arbitrages importants.
Le premier message donc, l'effort pour la défense d'ici 2030 est important et les engagements pris auront des conséquences financières au-delà de 2030. La loi de programmation militaire prévoit actuellement une trajectoire de crédits de paiement pour la mission défense s'élevant à 400 milliards d'euros sur la période 2024-2030 en faisant la somme de l'ensemble des exercices. La LPM prévoit pour sa part une augmentation supplémentaire, 3 milliards par an entre 2024 et 2027, 4,3 milliards par an jusqu'en 2030. Les crédits atteindraient ainsi 67 milliards d'euros courants en 2030 contre 47 milliards en 2024.
Le projet de loi actualisant la loi de programmation militaire prévoit un effort supplémentaire en faveur de la défense, 36 milliards d'euros sur 5 ans et les crédits atteindraient 76 milliards en 2030. Deux points d'attention doivent être relevés, le niveau de report de charge serait très significatif sur l'ensemble de la période de programmation. Comme vous le savez, les reports de charge représentent les paiements qui sont dus au titre de l'année en cours mais qui seront réalisés en début d'exercice. Ils ne constituent pas en eux-mêmes un facteur de dépense supplémentaire, en revanche ils réduisent les marges de manœuvre en gestion.
D'une part, une part des crédits disponibles en cours d'année est déjà préemptée pour régler les dépenses passées, ce qui limite la capacité à faire face à des aléas. La trajectoire retenue par le projet de loi actualisant la programmation militaire s'accompagne de restes à payer en forte augmentation. Les restes à payer correspondent, eux, au montant des paiements attendus pour solder les engagements juridiques déjà pris.
D'un montant de 60 milliards en 2019, ils s'élevaient à 100 milliards en 2024 et ils se stabiliseraient autour de 140 milliards à l'issue de la période examinée. Cette dynamique reflète l'importance des programmes d'investissement et de maintenance inscrits dans la programmation militaire qui s'étalent par nature sur le long terme. Ils ne traduisent pas à court terme un risque de dépassement des crédits dans la mesure où ils sont encadrés par des plafonds. En revanche, ils ont une implication importante. Les engagements déjà pris appelleront des paiements futurs, y compris au-delà de l'horizon de 2030.
Autrement dit, la programmation actuelle porte en elle une dynamique de dépenses qui continuera de croître au-delà de la période couverte par le projet de loi.
J'en viens au deuxième message de cet avis, dans lequel le Haut Conseil souligne qu'à plusieurs titres, la référence à la LPFP n'est pas opératoire. Tout d'abord, vous le savez, la trajectoire de dépense de la LPFP n'a pas été respectée au cours des dernières années. Dès 2023, un écart est apparu. Il s'est nettement accentué en 2024 pour atteindre deux points de PIB en volume en cumulé.
Et en 2025, la dynamique de dépense est encore restée sensiblement plus élevée que celle fixée par la LPFP. Donc, avant même la prise en compte du projet de loi actualisant la programmation militaire, cette trajectoire de dépense publique n'était déjà plus cohérente avec celle définie par la LPFP. La situation se prolongerait en 2026 et l'écart cumulé pourrait atteindre 3,3 points de PIB en volume. Le Haut Conseil ne peut donc que constater que la trajectoire suivie par la dépense publique n'est pas cohérente avec celle de la LPFP.
Deuxième point, le Haut Conseil souligne que plusieurs questions de méthode se posent pour comparer les dispositions du projet de loi à celles de la LPFP. Tout d'abord, l'horizon temporel diffère. Les dispositions du projet de loi actualisant la programmation militaire portent jusqu'à l'année 2030 alors que la LPFP s'arrête en 2027. Ensuite, le périmètre des dépenses qui a fait l'objet d'une actualisation varie. Le projet de loi comporte une programmation actualisée des seules dépenses militaires et non de l'ensemble de la dépense publique.
Il n'est donc pas possible de savoir comment la hausse programmée des dépenses militaires serait compensée sur d'autres postes de dépense de manière à rester compatible avec les objectifs de dépense dans leur ensemble.
Enfin, le référentiel comptable n'est pas le même. Le projet de loi est exprimé en comptabilité budgétaire alors que la LPFP est en comptabilité nationale. En comptabilité nationale, les dépenses d'équipement militaire sont enregistrées au moment de la livraison. En comptabilité budgétaire, elles sont enregistrées au moment du décaissement. L'analyse du Haut Conseil s'est donc fondée sur des approximations permettant d'essayer de résoudre cette difficulté à partir de la dynamique des crédits de paiement.
Troisième point du raisonnement, dans les faits, la LPFP a été supplantée par un nouveau cadre de référence, le plan budgétaire et structurel de moyen terme qui a été établi en application des nouvelles règles européennes.
Ces engagements reposent sur un indicateur différent, la dépense primaire nette, qui constitue désormais la boussole effective de la trajectoire des finances publiques. Dans ce cadre, le Haut Conseil a estimé que l'appréciation du projet de loi devait être conduite au regard de cette nouvelle référence.
Cette situation met toutefois en évidence un décalage croissant entre notre cadre organique national et le cadre budgétaire européen désormais applicable. À cet égard, une actualisation de la loi organique, qui aurait d'ailleurs dû intervenir avant le 31 décembre 2025, apparaît indispensable. D'où le troisième et dernier message de notre avis, consistant à attirer l'attention sur les conditions du respect de la trajectoire d'évolution de la dépense primaire nette. Depuis janvier 2025, la France fait l'objet de recommandations formelles du Conseil, notamment au titre de la procédure pour déficit excessif.
Ces recommandations traduisent les engagements pris par notre pays dans son plan budgétaire et structurel à moyen terme. Ces engagements reposent sur un encadrement strict de la dépense primaire nette qui ne doit pas dépasser 0,8 % en 2025, 1,2 % en 2026 et 2028 et entre 2026 et 2028 et 1,1 % en 2029 et 2030. À court terme, les marges apparaissent déjà contraintes. Pour 2025, le plafond de la dépense primaire nette a été très proche du plafond fixé.
En 2026, la trajectoire prévue par la LFI atteindrait exactement le plafond autorisé. Cela signifie que le respect de nos engagements européens repose sur deux conditions strictes : une maîtrise très exigeante de la dépense publique et un rendement des mesures nouvelles conforme aux prévisions. À moyen terme, entre 2027 et 2030, la contrainte se maintient puisque la dépense primaire nette devra rester limitée à une progression annuelle de l'ordre de 20 milliards. Or, une part significative de ces 20 milliards est déjà préemptée par les lois de programmation existantes, auxquelles viendraient s'ajouter les dépenses prévues par le projet de loi. Concrètement, cela signifie que les autres dépenses publiques, hors charges d'intérêt et programmations sectorielles, ne pourraient augmenter que de 11 à 15 milliards par an suivant les années entre 2027 et 2030.
Pour ce qui est particulièrement de 2027, la hausse de la dépense primaire nette est donc limitée à un peu moins de 20 milliards, tandis que la hausse des crédits prévus par les lois de programmation est légèrement supérieure à 8 milliards. En conséquence, la dépense hors loi de programmation et charge d'intérêt de l'ensemble des administrations publiques devrait augmenter d'environ 11 milliards au maximum, ce qui marquerait un très net ralentissement puisque le même agrégat aurait progressé de 30 milliards en 2025, c'est-à-dire quasiment trois fois plus, et augmenterait encore de 26 milliards en 2026.
Autrement dit, l'effort supplémentaire en faveur de la défense s'inscrit dans un cadre global de très fortes contraintes sur la dépense publique qui imposera des arbitrages très importants, sauf à mobiliser des ressources nouvelles.
Voilà mesdames et messieurs les sénateurs les quelques réflexions que je souhaitais partager avec vous au nom du Haut Conseil des finances publiques. Je vous remercie de votre attention et je me tiens à votre disposition avec Monsieur Carno pour répondre à vos questions.
Claude Raynal
Merci Madame la Présidente. Nous avons donc écouté tout à l'heure Cédric Perrin en sa qualité de rapporteur. Je vais donner la parole si vous le voulez bien à Dominique de Legge pour le rapport en tant que rapporteur pour la commission des finances.
Dominique de Legge
Merci Monsieur le Président. Permettez-moi d'abord une première réaction tout à fait personnelle.
J'admire la capacité de la Cour des comptes à dire dans des termes tout à fait choisis et bien élevés que la situation est quand même très grave et désespérée. Je souhaiterais peut-être me concentrer sur deux points, madame la présidente. Vous avez évoqué les reports de crédits et les reports de charges. Ce sont des sujets que nous regardons de près ici à la commission des finances. J'ai envie de vous poser la question suivante : à partir de quand peut-on considérer que les indicateurs que vous avez chiffrés ne sont pas simplement une mesure de la situation de la tension du budget, mais expriment le fait que nous sommes dans une impasse et que nous ne pourrons pas financer les ambitions qui sont les nôtres ?
Je suis quand même frappé de voir qu'en fin d'année, il y a des décalages de plus en plus importants entre la loi de finances initiale et la manière dont nous gérons la fin de gestion.
La deuxième question, c'est que votre avis souligne que la mise en œuvre du projet de loi demeure exposée à des aléas importants, notamment un durcissement du contexte stratégique, une hausse durable du prix de l'énergie, tandis que des sources de tension importantes résident dans la hausse des reports de charge et des restes à payer que je viens d'évoquer. Dans ces conditions, le relèvement de la trajectoire budgétaire vous paraît-il améliorer réellement la sincérité budgétaire de la programmation ou laisse-t-il encore subsister un risque important de financement en gestion ? Merci.
Claude Raynal
Merci Dominique, merci Monsieur le rapporteur spécial. Est-ce que le président Perrin souhaite à l'issue poser une question particulière ?
Non, pas pour l'instant. C'est le rapporteur général.
Jean-François Husson
Merci Monsieur le président. Je veux d'abord remercier la présidente du Haut Conseil, évidemment le président de la commission qui est également le rapporteur de ce texte qui, je dois le dire Madame la présidente, à la fois vous avez abordé déjà grandement les questions, enfin la manière dont je voulais les formuler, mais je vais les maintenir.
Ce qui me préoccupe, c'est que semaine après semaine, quand vous venez, j'ai envie de dire, je vous l'ai dit déjà la semaine dernière, j'ai l'impression que vos propos et ceux de la commission des finances sont identiques, qu'on pourrait en général les calquer. Le problème du calque, me semble-t-il, c'est qu'il intervient dans une situation que vient d'aborder le rapporteur spécial Dominique de Legge, on a le sentiment d'être dans une impasse alors qu'il y a une situation internationale qu'on abordera, enfin c'est clair en début d'après-midi en recevant, ce qui est assez exceptionnel, le chef d'état-major des armées dans un contexte à mon avis inédit depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale puisqu'il y a des foyers de guerre et de grandes tensions à peu près sur tous les continents.
Donc je vais essayer de faire simple pour ne pas nous filer le bourdon, mais néanmoins je pense qu'on ne peut pas nier des réalités à force d'avoir procrastiné, reporté, expliqué que voilà on allait respecter nos engagements avec deux années de plus, j'ai l'impression qu'on est au bout du bout. Vous avez évoqué les engagements européens limitant la hausse de la dépense primaire nette à 20 milliards d'euros et je suis comme vous, avec la progression des lois de programmation, il nous reste 11 milliards toute finance publique confondue, sphère sociale comprise et hors charge de la dette.
Sphère sociale comprise, hors charge de la dette. Alors on peut soit on choisit et on dit on s'extrait de tout cadre, mais dans ce cas-là, je pense qu'on va au-devant d'une réelle difficulté par rapport aux engagements européens.
Voilà, c'est la question. Alors de votre point de vue, est-ce que c'est possible ? Est-ce que c'est nécessaire ? Est-ce que c'est difficile ? Est-ce que c'est crédible ou pas ?
Est-ce que c'est historique ? Je voilà, on a je pense qu'on a un sujet globalement de de de confluence sur un certain nombre de vérités. Donc je je souhaiterais avoir votre point de vue. Vous avez deuxième sujet abordé le problème de la loi de programmation des finances publiques qui effectivement n'est d'ores et déjà plus une référence opératoire. Ce qui pose à mon avis plusieurs questions.
La première, c'est que vu les conditions dans lesquelles déjà elle avait été adoptée, ça posait déjà un problème puisqu'on avait le sentiment, même au Parlement, certains disant : "C'est des objectifs, il n'y a pas de contrainte, finalement on peut afficher un peu ce qu'on veut". Mais c'est sûr que quand on refuse toute contrainte et qu'il y a un contexte qu'on ne pouvait pas imaginer en 2022, on va se le dire, entre la guerre, la crise de l'énergie, ce qui se passe aujourd'hui.
Mais ça veut quand même dire que quand les comptes, quand on a laissé se dégrader les comptes, ou en tous les cas que l'influence n'a pas été de les corriger, ça pose un vrai sujet. Mais ça pose surtout un sujet qui nous met aujourd'hui dans plutôt dans un cadre de respecter le plan budgétaire structurel de moyen terme. Mais je suis désolé, il n'a rien à voir avec le cadre qui nous est imposé d'une loi de finances de programmation des finances publiques. Et donc respecter une trajectoire européenne alors que ça n'a pas du tout la même légitimité politique me semble poser un autre problème à la fois, je dirais de droit, mais un problème politique.
Vous l'avez d'ailleurs abordé. Donc comment analysez-vous cette situation ? J'ai entendu que vous pensiez qu'il fallait adapter la loi organique. Pouvez-vous nous en dire plus ?
Claude Raynal
Merci Monsieur le rapporteur général. Je vous propose, Madame la présidente, de bien vouloir répondre aux premières observations du président Perrin, du rapporteur général et du rapporteur spécial, si vous le voulez bien.
Carine Camby
Merci Monsieur le président. Alors peut-être je vais revenir parce que c'est quand même le sujet de préoccupation majeur sur la situation globale des finances publiques.
Parce que effectivement, même si on a eu plutôt une bonne surprise en 2025 avec un déficit public finalement moins dégradé que prévu, celui-ci reste quand même extrêmement important et insusceptible à ce stade de nous permettre de stabiliser notre taux d'endettement et ainsi de réduire le poids de la charge de la dette qui passerait à 78 milliards d'euros en 2026 après 66,5 milliards en 2025.
Donc en fait, une évolution de la charge de la dette de plus en plus importante chaque année et qui préempte les marges de manœuvre, notamment pour mener des investissements nécessaires, que ce soit dans le secteur de la défense ou dans d'autres secteurs. On peut citer les infrastructures de transport, la transition écologique, enfin il y a beaucoup d'autres cas où des investissements seraient nécessaires. Aujourd'hui, cet endettement, il finance principalement du fonctionnement.
Donc si on replace la loi de programmation militaire actualisée dans ce cadre, il est clair que ça demande un effort considérable par ailleurs de réduction d'autres dépenses. On le voit bien avec cet écart de 11 milliards, on ne voit pas par quelle sorte de magie la dépense publique tout d'un coup ralentirait au point que ce soit possible de tenir la trajectoire de dépenses primaires nettes sans effort supplémentaire.
En 2025, vous le savez, l'essentiel de l'effort, il a été fait par des hausses de prélèvements obligatoires et par une régulation des crédits de dépenses en infra-annuel qui a été assez efficace et assez importante, 12 milliards quand même de crédits finalement annulés. Mais les marges de manœuvre pour procéder de la même façon chaque année diminuent forcément. Donc en fait, cela implique, et alors là pour le coup, je parle plus au nom du Haut Conseil des finances publiques, qui est quand même, je le rappelle, une institution budgétaire indépendante différente de la Cour des comptes, mais vous m'interrogez un petit peu sur le contexte global, eh bien ça exigera des réformes structurelles si on veut tenir la trajectoire de dépenses primaires nettes à laquelle on s'est engagé au niveau européen et si on veut, et ça c'est très important aussi, réduire le déficit public à 3 %, sous 3 % en 2029, de façon, pourquoi, c'est pas un chiffre magique, mais de façon à commencer à essayer de stabiliser la dette, sachant que pour réduire la dette, il faudrait un excédent primaire.
De façon, pourquoi ? C'est pas un chiffre magique, mais de façon à commencer à essayer de stabiliser la dette. Sachant que pour réduire la dette, il faudrait un excédent primaire. On en est, on le voit bien, très loin.
Alors dans ce contexte-là, c'est vrai, et là je reprends ma casquette de Haut Conseil des finances publiques, il est vrai qu'il est difficile de travailler sur la base d'une LPFP, d'une loi de programmation des finances publiques, qui n'est plus opératoire. Et donc c'est pour ça que le Haut Conseil s'est référé à la trajectoire en vigueur, même si ça n'est pas vraiment prévu par les textes, qui est celle du PSMT. Dans le cadre d'une réforme de la loi organique, il serait sans doute utile d'aboutir à une cohérence entre une future loi de programmation des finances publiques et les engagements qu'on prend au niveau européen.
Parce que là, il y a un espèce de grand écart qui est très difficile à tenir et qui fait que finalement on se réfère effectivement à la DPN. Mais la DPN, comme vous l'avez dit, n'inclut pas la charge d'intérêt de la dette qui croît dans les proportions que j'ai rappelées tout à l'heure. Alors deuxième aspect pour répondre à Monsieur le rapporteur spécial, bon, faut-il, enfin quels sont les risques en fait sur cette trajectoire ? C'est certain que les risques s'accroissent au fur et à mesure que le conflit au Moyen-Orient dure et que les prix du pétrole continuent à augmenter. Non seulement ils ne baissent pas, mais ils ont même encore augmenté.
Donc ça peut avoir des conséquences sur les recettes publiques, notamment l'impôt sur les sociétés puisque les bénéfices des entreprises peuvent diminuer. Ça peut avoir bien sûr, et on le voit déjà, des conséquences aussi en termes de recettes sur les accises sur les carburants puisque la chute du volume excède en fait le gain lié à la hausse des prix. Il n'y a pas de cagnotte sur ce sujet, on aimerait mais c'est pas le cas.
Et donc ça peut avoir un petit impact, enfin ça peut avoir un impact l'inflation puisque en fait ça va être de l'inflation sur la TVA. Mais enfin il y a quand même un sujet recettes qui risque de se poser du fait de ce conflit. Donc ça accentue encore la difficulté à tenir les engagements. Et pour ce qui est de l'impact sur les dépenses militaires elles-mêmes, bon il est probable que ça peut en avoir aussi notamment à cause de l'augmentation du coût des matières premières.
Donc la question qui se pose, c'est vraiment de, c'est difficile de mesurer vraiment les risques aujourd'hui parce que nous n'avons pas de, comment dire, d'assurance, de boule de cristal, je dirais, pour savoir combien de temps durera ce conflit. Mais en tout cas, c'est vrai que ça accentue encore la pression sur les finances publiques.
Donc voilà ce que je peux dire pour en réponse aux questions.
Claude Raynal
Merci Madame la Présidente. Je vous invite les uns et les autres à vous inscrire soit auprès de moi pour les membres de la commission des finances, soit auprès du président Perrin pour ce qui concerne la commission de la défense, des forces armées et des affaires étrangères. Et je passe la parole tout de suite à Isabelle Briquet.
Isabelle Briquet
Merci Monsieur le Président. Madame la Présidente, je voudrais revenir sur un point qui me paraît important, celui de la clause dérogatoire au pacte de stabilité que la France n'a pas activée contrairement à ses autres États membres.
Le choix de ne pas activer cette cette clause est un choix politique qui déplace mécaniquement plusieurs milliards d'euros d'ajustement vers d'autres dépenses publiques, vers nos collectivités, notre protection sociale, nos services publics. Vous avez indiqué devant nos nos collègues députés le 9 avril que le Haut Conseil n'avait pas travaillé sur un sur cette hypothèse. Il est tout de même surprenant que sur un un sujet structurant pour les finances publiques ces cinq prochaines années, l'avis du Haut Conseil ne puisse nous donner un un ordre de grandeur.
Permettez-moi aussi deux questions. La première, sur la période 2025-2028, quel allègement représenterait, même approximativement, l'activation de la clause pour la France et quels en seraient les écarts par rapport à la trajectoire de dépenses primaires nettes validée par le Conseil en janvier 2025 ? Et deuxième question, parmi les seize États qui ont activé la clause figurent plusieurs pays dont la trajectoire de dette est comparable. La France est-elle, à votre connaissance, le seul État sous procédure de déficit excessif à ne pas l'avoir mobilisée ?
Cédric Perrin
Enfin moi j'ai une question à laquelle vous n'avez pas répondu, si je peux me permettre, je relance sur la compatibilité entre nos engagements européens et nos engagements otaniens puisque je rappelle qu'à La Haye il a été décidé de s'engager à consacrer 3,5 % du PIB à notre défense. J'expliquais dans les propos liminaires que nous serons normalement à 76,3 milliards d'euros en 2030, c'est-à-dire 2,5 % du PIB, c'est-à-dire un effort de près de 0,5 % en l'espace de 6 ans, là où il faudra faire un effort de près de 1 % entre 2030 et 2035 pour tenir nos engagements.
Thierry Cozic
Merci Monsieur le Président, Madame la Présidente. Le projet de loi actualisant la LPM ajoute à la loi de programmation militaire une hausse de crédits cumulés de 36 milliards d'euros pour la période 2026-2030. Par ailleurs, comme vous l'avez indiqué, l'avis du Haut Conseil des finances publiques, certains aléas pourraient affecter cette trajectoire financière à travers une hausse des dépenses, notamment face au risque d'une aggravation du contexte international et d'une augmentation durable des prix de l'énergie par rapport aux hypothèses qui ont été retenues dans la construction du PLAPM.
Donc ma question est la suivante, c'est pour essayer d'aller un peu plus loin que la réponse que vous avez faite précédemment. Alors que le conflit au Moyen-Orient persiste, à quel montant estimez-vous dès cette année une hausse de ces dépenses selon les différents scénarios possibles ? Merci.
Claude Raynal
Merci monsieur le président. Vous avez d'autres candidats ?
Est-ce qu'il y a d'autres demandes de prise de parole ?
D'autres questions à poser ? Je pense qu'on était rassasié par l'information de base quoi. Voilà. L'expérience, le truc c'est on a, on a un projet, on n'a pas l'argent et on est en difficulté. Bah voilà.
Monsieur.
Dominique de Legge
Merci Monsieur le Président. Je voudrais revenir vraiment sur le report de charge. On est passé de un petit peu moins de 4 à un peu plus de 8. Vous nous avez dit tout à l'heure si j'ai bien compris que ça risquait encore d'augmenter. Jusqu'où peut-on aller ?
Claude Raynal
Merci, c'était vraiment dans la continuité de la première question si je puis dire.
Pas d'autres questions ? S'il n'y en a pas, Madame la Présidente.
Carine Camby
Merci Monsieur le Président. Alors, je réponds tout de suite à Monsieur le rapporteur spécial sur les reports de charges. Donc effectivement, ils augmentent beaucoup. Comme je l'ai dit tout à l'heure, ils contraignent les marges de manœuvre en cours d'année. On voit bien quand il arrive un événement exceptionnel comme cette année avec des dépenses d'opérations extérieures qui augmentent fortement et qui peuvent contraindre par exemple à avoir des dépenses supplémentaires sur la défense, ça peut s'accentuer en fait en cours d'année.
On a besoin de marges de manœuvre pour y faire face. Et donc ces marges de manœuvre, bah c'est vrai qu'on les a moins avec les reports de charges. Alors d'après l'administration, ça pourrait monter jusqu'à 9,5 milliards d'euros.
Mais nous, nous n'avons pas expertisé ce chiffre particulièrement. C'est une information qui nous a été qui nous a été donnée et nous remarquons simplement donc qu'elle contraint les marges de manœuvre en cours d'année. En ce qui concerne la clause de sauvegarde. Alors cette question, elle est effectivement importante. C'est une possibilité qui est donnée à la France de soustraire de sa dépense primaire nette a posteriori les dépenses engagées pour faire face à l'effort de défense.
Mais c'est limité à 1,5 point de PIB. Et c'est limité aussi dans le temps puisque c'est une clause qui est ouverte pour 4 ans, 2025-2028. Et au bout de 4 ans, on retrouve la trajectoire.
Donc c'est c'est un petit peu théorique je dirais de compter sur cette possibilité de clause dérogatoire pour contourner l'obstacle des finances publiques et et du respect de la trajectoire et et du désendettement de la France. On n'arrive pas du tout dans la même situation que l'Allemagne par exemple point qui avait été évoqué par le président de la commission tout à l'heure puisque l'Allemagne arrive dans une situation budgétaire beaucoup plus favorable que la France. Nous on a déjà un déficit très important et une dette que je n'oserais pas qualifier d'abyssale. Donc évidemment c'est beaucoup plus compliqué.
Alors il y a d'autres, il y a un autre pays qui n'a pas activé la clause, c'est l'Italie. Bon voilà, moi je pense que la clause, c'est quand même un risque finalement d'oublier pendant une certaine durée la contrainte qui pèse à la fois sur le déficit et sur l'endettement. Et on risque de se retrouver à la fin des quatre ans dans une situation plus difficile que si on intègre ce surcroît de dépenses. Alors jusqu'où aller pour répondre à la question de Monsieur Kozik, ben en fait la question des 36 milliards sur les années 2026-2030, bon pour l'instant nous n'avons pas tellement d'informations sur la façon dont cette enveloppe supplémentaire pourrait être financée.
C'est quand même une première question. Et c'est vrai que les dépenses supplémentaires qui résultent du conflit, qui ont été récemment estimées à 6 milliards d'euros par le gouvernement, nous avons rendu un avis sur le sujet à l'occasion du rapport d'avancement annuel du PSMT, incluaient des dépenses pour les OPEX de 1 milliard d'euros. Mais depuis, je n'ai pas d'autres informations.
En ce qui concerne la compatibilité entre nos engagements européens et les trajectoires, la trajectoire de finances publiques, c'est finalement une question de priorisation. Et s'il faut à un moment donné prioriser les dépenses de défense, et bien comme je l'ai dit tout à l'heure, ça veut dire trouver des marges de manœuvre ailleurs.
Ou alors se mettre en risque en ne respectant pas la trajectoire de dépenses envers enfin sur laquelle nous nous sommes engagés envers nos partenaires européens, mais surtout aussi, je dirais, un nouvel accroissement très important de notre dette avec, je le rappelle, une un taux d'intérêt sur les OAT qui a très fortement augmenté déjà avant le conflit et encore plus après le conflit. Donc comme on refinance chaque année une grande partie de notre dette à des taux qui sont aujourd'hui très élevés, on se retrouve non seulement avec une trajectoire d'évolution de la charge de la dette qui croît de plus en plus vite, mais également avec un risque d'effet boule de neige puisque on a des taux d'intérêt très élevés, une croissance qui est à la peine, on le sait qu'elle a été quasiment nulle au début de l'année, et donc voilà, un risque que la dette et la charge de la dette augmentent de plus en plus vite et que ça devienne non maîtrisable et que nos partenaires s'inquiètent.
Et donc voilà, un risque que la dette et la charge de la dette augmentent de plus en plus vite et que ça devienne non maîtrisable. Et que nos partenaires financiers considèrent que la France est dans une situation qui ne lui permettant pas de maintenir sa trajectoire de finances publiques à la baisse, et bien ils considèrent que les taux d'intérêt, le risque augmentant, augmentent aussi très fortement. Donc voilà, c'est un peu le scénario catastrophe que je décris.
On n'en est pas là, mais pas très loin non plus. Et donc l'effort de défense doit s'intégrer dans ce contexte.
Alors je voulais peut-être juste revenir Monsieur le Président sur les les 13 milliards de marge de manœuvre puisque c'est une question qui m'a été posée, enfin pas de marge de manœuvre, de dépenses non financées qui m'a été posée tout à l'heure.
Alors en fait, bon, il y a, on n'a pas reçu beaucoup d'informations sur ces 13 milliards. On a compris bien sûr dès le départ, dès la loi de programmation initiale, qu'ils devaient être financés par des cessions d'actifs et également sur, je dirais, la marge frictionnelle de dépenses du ministère de la Défense et éventuellement les dépenses d'autres ministères. Je dirais que ces ajustements en régulation chaque année peuvent en partie au moins être faits en régulation infra-annuelle en gestion. Mais à ce stade, je pense qu'on n'a pas toutes les informations nécessaires pour savoir si cette, j'allais dire impasse de 13 milliards aujourd'hui est financée ou pas.
Claude Raynal
Merci Madame la Présidente. À titre exceptionnel et avec l'autorisation du Président Perrin, on va donner la parole, on va rouvrir un cycle de questions avec, il n'y a pas de problème, avec le Président Malhuret.
Claude Malhuret
Merci beaucoup Monsieur le Président. Excusez-moi de cette demande de parole tardive, mais comme nous sommes arrivés de la commission des affaires étrangères qui a duré plus longtemps que prévu, nous avons eu du mal à nous intégrer dans la discussion de maintenant.
Merci beaucoup Madame pour les précisions, les informations que vous avez apportées. Je voudrais, nous sommes tous conscients du tableau que vous avez brossé et qui est bien délicat et bien difficile. Ma première question c'est, est-ce qu'il existe un risque à votre avis que la défense devienne la variable d'ajustement budgétaire à partir de 2027-2028 et quels signaux regardez-vous ou regarderez-vous pour juger de la sincérité de la trajectoire ? Ma deuxième question c'est de vous demander, la France peut-elle financer encore un modèle d'armée, finance encore un modèle d'armée complet ?
La France veut simultanément la dissuasion nucléaire, une armée expéditionnaire, des capacités autant de haute intensité, une présence outre-mer, le spatial, le cyber, le renseignement, l'autonomie stratégique européenne. Est-ce que le Haut Conseil considère ce mode de développement et cette vision stratégique soutenable à long terme ?
Ma troisième question : les hypothèses d'inflation retenues dans la LPM ne sont-elles pas déjà dépassées par la réalité de l'économie de guerre ? L'inflation militaire est toujours en temps de guerre, bien entendu, est toujours bien supérieure à l'inflation générale. Et par conséquent, est-ce que nous sous-estimons aujourd'hui, est-ce que nous ne sous-estimons pas aujourd'hui le coût du réarmement européen et du coût du réarmement français en particulier ? Et enfin une dernière question : quel est selon vous le principal risque budgétaire ou stratégique que le Parlement sous-estime aujourd'hui dans cette actualisation de la LPM ?
Claude Raynal
Bien, merci Claude Malhuret. Merci pour ces questions. C'est intéressant, Madame la Présidente, je pense qu'il faut un petit peu de temps pour répondre à tout ça. Je profite quand même que le débat était réouvert pour vérifier qu'il n'y a pas d'autres questions dans la salle. Pas de regret pour personne ?
Alors nous clôturons là, Madame la Présidente.
Carine Camby
Ce sont des questions stratégiques que vous me posez et qui, je dois dire, dépassent quand même de beaucoup le cadre de la saisine du Haut Conseil des finances publiques puisque nous, nous sommes saisis sur la compatibilité de cette actualisation et de la LPM globalement quand même puisque nous avions déjà rendu un avis sur cette loi de programmation militaire au cadre de finances publiques auquel la France s'est engagée. Alors il y a des choix politiques qui sont faits bien sûr avec le Parlement sur lesquels il ne me revient pas de me prononcer, choix d'armée complète. Alors est-ce que la défense deviendrait la variable d'ajustement ?
Je dirais qu'il faudra des variables d'ajustement. Je ne sais pas si ce sera la défense, mais il est clair que la situation des finances publiques est tellement tendue aujourd'hui qu'à un moment donné, bon aujourd'hui ce n'est pas le cas clairement puisqu'au contraire on réalloue des crédits supplémentaires à cet objectif qui est considéré comme stratégique et donc prioritaire.
Mais ça veut dire que dans d'autres domaines, il faudra faire, et on le dit dans notre avis, des efforts supplémentaires pour pouvoir financer ces choix. Alors bien sûr, le risque aujourd'hui, je ne sais pas si c'est pas un risque stratégique, mais enfin, le risque aujourd'hui pour la trajectoire de finances publiques, c'est bien la durée du conflit actuel, l'impact qu'il va avoir sur l'inflation, sur les coûts, l'impact qu'il peut avoir comme je le disais tout à l'heure sur les recettes et donc la difficulté à maintenir l'objectif de finances publiques sur lequel vous avez voté, enfin non, c'était pas un vote, mais sur lequel a été arrêtée la loi de finances initiale, qui est de 5 points de PIB, qui n'est pas non plus un objectif extrêmement ambitieux.
Donc voilà, une fois qu'on a dit ça, c'est vrai que c'est difficile de savoir quel va être l'impact final sur l'inflation, comment cette inflation sur l'énergie va se transmettre au coût des matières premières, quels vont être les impacts sur les programmes d'armement en question. C'est sûrement des points importants à creuser dans les prochaines semaines pour quand même s'assurer de la soutenabilité globale de nos programmes d'armement et de nos finances publiques.
Claude Raynal
Merci Madame la Présidente, merci d'être venue jusqu'à nous pour cette présentation de votre avis. Et je pense que nous avons pris la bonne formule comme toujours de faire une audition commune avec la commission de la défense, des forces armées et des affaires étrangères.
Est-ce que le président Perrin veut dire un mot de conclusion ?
Cédric Perrin
Non, enfin je suis comme mes collègues particulièrement attentif à ce qui est dit par la présidente, la rapporteure générale du Haut Conseil des finances publiques. C'est vrai que quand on nous annonce un déficit qui passe de 66 à 78 en l'espace de très peu de temps...
La charge de la dette pardon, si seulement le déficit était à 66. La charge de la dette de 10 milliards quasiment en l'espace de peu de temps, c'est particulièrement inquiétant. Mais nous avons aussi de notre côté, lorsque nous faisons des auditions dans le cadre de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, d'autres inquiétudes évidemment. Et le besoin de se réarmer est important, le besoin d'être dissuasif est important, le besoin de rester indépendant et souverain est important. Et si malheureusement les prévisions de la revue nationale stratégique, comme l'a dit le chef d'état-major des armées qui vous le redira sans doute cet après-midi, s'avèrent exactes, ce qu'évidemment on n'espère pas, il serait bien évident que nous ne maîtriserions plus, il ne serait plus question à ce moment-là, puisque nous ne maîtriserions plus rien, de parler de retraite, de budget ou de je ne sais quoi, puisque ce n'est pas nous qui en serions les maîtres.
Donc je crois que l'objectif c'est d'être suffisamment fort, dissuasif pour pouvoir éviter ce genre de problème et de rester souverain en la matière. Et donc on est confronté à une commission des finances et un Haut Conseil des finances publiques qui évidemment rappelle la réalité et la triste réalité de l'état de nos finances. Et d'autre part, une commission qui siège et qui auditionne des chefs militaires, des chercheurs, des spécialistes des questions de défense qui eux aussi sont particulièrement anxiogènes parce que la menace est réelle et parce qu'il faut s'y préparer et parce que pour s'y préparer il faut avoir des moyens.
Donc reste à nous de travailler cette loi de programmation militaire pour faire en sorte qu'elle soit la plus efficiente possible. La plus économe je ne sais pas si on y parviendra, je ne pense pas. Mais quel que soit malheureusement l'endroit où notre regard se pose, les problèmes sont là. Voilà, merci en tout cas pour ce rapport et cette audition et merci à la commission des finances de l'avoir organisée de cette manière.
Speaker 1
Merci Monsieur le Président, merci Madame la Présidente encore une fois, merci au rapporteur général du Haut Conseil de vous avoir accompagnée et bonne journée à tous.
Speaker 14
Mes chers collègues, nous accueillons aujourd'hui Madame Carine Camby, membre du Haut Conseil des finances publiques, pour nous présenter l'avis du Haut Conseil sur le projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030. Cette audition est organisée conjointement par la commission des finances et la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Je salue d'ailleurs mon collègue Cédric Perrin, président de cette dernière commission. Le projet de loi de programmation militaire, ou LPM, pour 2024-2030, adopté l'an dernier, prévoyait une clause d'actualisation avant la fin de l'année 2024. Le gouvernement a donc déposé un projet de loi d'actualisation qui tire les conséquences de l'évolution du contexte géostratégique et des besoins de nos armées.
Toutefois, cette actualisation s'inscrit dans un cadre budgétaire particulièrement contraint, marqué par la nécessité de redresser nos finances publiques. Le Haut Conseil des finances publiques a rendu un avis sur ce projet de loi le 15 novembre dernier.
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