Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation : Planification écologique dans les territoires

Name: Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation : Planification écologique dans les territoires
Uploaded: 2026-04-07T14:21:00+00:00
Description: -- Présentation, ouverte à la presse, du rapport d’information sur la planification écologique dans les territoires, à la suite des Rencontres organisées le 27 novembre 2025 par la délégation (M. Stéphane DELAUTRETTE, rapporteur).

14:50 - 24:57

Speaker 1

Bien chers collègues, bonjour, et vous m'excuserez de cette extinction de voix, mais il a fait un peu chaud ce week-end, et comme on dit en avril, ne te découvre pas d'un fil, mais voilà, je n'ai pas bien suivi le conseil, et voilà ce qui arrive. Donc nous sommes réunis cet après-midi pour examiner le rapport d'information établi à la suite des cinquièmes rencontres de la délégation qui se sont tenues le 27 novembre dernier en salle, sur le thème de la planification écologique dans les territoires. La date et le thème de ces rencontres étaient tous sous hasard. Près de 10 ans auparavant, le 30 novembre 2015, la France ouvrait la conférence de Paris pour le climat, plus connue sous l'acronyme de code COP 21, qui a constitué une étape importante dans la prise de conscience dans l'opinion publique de l'existence du dérèglement climatique et de son origine anthropique. Il suffit de regarder les résultats du baromètre annuel de l'Ademe sur les représentations sociales du changement climatique pour se rendre compte que l'on revient de loin.

En 2013, près de 43 pour 100 des Français interrogés considéraient, je cite, que personne ne peut dire avec certitude les vraies raisons du désordre du climat. Seulement 39 pour 100 de nos compatriotes attribuent au changement climatique les désordres du climat, ils sont aujourd'hui 56 pour 100. Avec notamment la multiplication des épisodes de fortes chaleurs, la raréfaction de la ressource en eau et le recul du trait de côte, de plus en plus de personnes ressentent les effets tangibles de ce qui n'apparaissait autrefois que comme une menace lointaine et hypothétique. Aujourd'hui, l'urgence climatique fait globalement consensus, ce dont on peut se féliciter. Afin d'insuffler une dynamique générale en faveur de la transition écologique, les gouvernements successifs se sont efforcés de fixer un cadre normatif articulé autour d'objectifs chiffrés de réduction de gaz à effet de serre et de production d'énergie issue de sources renouvelables.

Cette planification que l'on retrouve dès le protocole de Kyoto de 1997 est incarnée depuis 2022 par un secrétaire général que nous avons auditionné lors des rencontres. Disons-le tout de suite, il y a parfois un malentendu autour du mot planification. Certains y voient, pour le décrier ou pour s'en réjouir, une résurgence du planisme, de l'entre-deux-guerres où l'état imposait aux citoyens, aux institutions et aux acteurs économiques la façon dont ils devaient agir. La réalité est tout autre. Même la planification menée sous la houlette du commissariat général au plan pendant les 30 glorieuses n'était, pour reprendre l'expression popularisée par Jean Monnet lui-même en 1946, qu'une économie concertée.

Cette logique de concertation reste le principal cardinal du nouvel élan donné à la planification française. Elle est d'autant plus indispensable que la France des années 2020 n'est plus celle de la reconstruction. Nous vivons, et c'est heureux dans une république décentralisée. Toute velléité d'imposer à la diversité de nos territoires un cadre rigide conçu à Paris serait non seulement vouée à l'échec, mais surtout inefficace. Pourrait-on imaginer un seul instant l'application indifférenciée à toutes les communes des objectifs européens de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

C'est sur ce point que réside l'un des principaux apports des rencontres organisées par la délégation. Les échanges ont été l'occasion de rappeler que la décentralisation était la clé de la réussite de la transition écologique. Notre pays ne pourra tenir ses engagements sans la prise en compte des besoins particuliers des territoires ni sans l'intégration des élus dans l'ensemble des processus décisionnels depuis la fixation des objectifs jusqu'à leur mise en œuvre. La place des collectivités dans le dispositif mis en place par le secrétariat général à la planification écologique a donc été le fil conducteur des discussions de la matinée. À rebours de la communication gouvernementale, il en est ressorti une appréciation mitigée.

Certes, les rencontres ont été l'occasion de saluer à juste titre l'appui apporté aux régions par le SGPE au travers des leviers de décarbonation proposés par les services de l'État lors des COPs régionales en 2023 et 2024. Néanmoins, plusieurs élus locaux réunis autour de la table, en particulier ceux du bloc communal, ont exprimé le sentiment d'être quelque peu laissés à eux-mêmes et qu'en définitive, la descente d'échelle en deçà de l'échelon régional ne se faisait pas dans des conditions optimales. La découverte a posteriori par les communes et des EPCI des mesures de mise en œuvre de la trajectoire de réchauffement de référence pour l'adaptation au changement climatique a ainsi été mal vécue par les intéressés, et on peut comprendre leur désarroi. Au-delà de la volonté d'une meilleure concertation en amont, 3 grandes préoccupations ont été exprimées par les élus locaux lors des rencontres. La première d'entre elles est une exigence de simplification.

Beaucoup ont du mal à s'y retrouver dans l'enchevêtrement des outils de planification mis à leur disposition. Il faut avouer que la liste est impressionnante, plans locaux d'urbanisme intercommunaux, schémas de cohérence territoriale, plan climat énergie territoriaux, programmes locaux de l'habitat, plan de mobilité, et cetera, et cetera. À cet égard, on peut saluer l'introduction dans le projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales d'une disposition consistant à rendre obligatoire la fusion entre le SCOT, le PCA et le PCAET lorsque le PCI est compétent pour élaborer les 2 documents. Sans doute faudrait-il aller plus loin en systématisant, selon une logique similaire, la fusion entre les PLUI, les PLH et les plans de mobilité. C'est un point qui pourrait faire l'objet d'amendements quand le texte arrivera en discussion à l'Assemblée nationale, et je dois dire qu'à ce stade, nous ne savons pas encore à quel moment le texte sera débattu dans notre assemblée, si tant est qu'il le soit.

La deuxième des préoccupations exprimées par les élus locaux porte sur l'attitude versatile de l'échelon national, qui apparaît prompt à modifier ses orientations au gré des circuits politiques. La proposition de loi sénatoriale visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux, trace a ainsi été citée comme contre-exemple lors des rencontres, mais on sent poindre ces derniers temps d'autres initiatives de ce type. Je le dis ici sans esprit de polémique, est-ce le bon moment de vouloir répondre à des difficultés constatées au niveau local par des allers-retours législatifs et réglementaires préjudiciables à l'action sur le terrain ? Les élus locaux ont plus que jamais besoin de stabilité pour pouvoir agir. Le troisième enseignement que l'on peut tirer des discussions tient à un besoin de prévisibilité. Si je salue les propos tenus lors des rencontres par le SGPE, monsieur Augustin Augier qui insistait à juste titre sur la dimension partenariale des contrats pour la réussite de la transition écologique, les CRTE, il ne faut pas pour autant être naïf.

La parole donnée par l'État est souvent fragile. Je n'oublie pas par exemple la récente suspension du schéma d'aménagement et de gestion des eaux sages du bassin de la Vilaine découlant du moratoire prononcé unilatéralement par le Premier ministre le 13 janvier dernier. Pour reprendre les termes très directs employés en 2018 par le président du comité des finances locales, monsieur André Laignel, un pacte dans lequel une seule des 2 parties est soumise à des obligations sous la menace de l'autre en droit, cela s'appelle un contrat léonin, et il doit être déclaré nul et non avenu. À travers le prisme de la transition écologique, les rencontres sont donc l'occasion de réaffirmer le principe de décentralisation selon lequel les collectivités doivent être en capacité de s'administrer librement sans la tutelle de l'État. Dans ce schéma d'organisation territoriale, le rôle joué par l'échelle l'échelon central se limite à fournir un appui financier et technique aux décideurs locaux, c'est-à-dire à créer les conditions d'émergence d'une véritable action publique territoriale.

Sur le plan financier, comme l'a rappelé monsieur François Thomaseau, directeur de programme de l'institut de l'économie pour le climat, il faudrait que le niveau d'investissement soit porté dès à présent à 19 000 000 000 d'euros par an contre 8 000 000 000 d'euros actuellement pour que la France puisse espérer tenir ses engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre. La marche est trop haute pour que les collectivités puissent la franchir toutes seules. Contrairement à ce qu'a affirmé monsieur Matthieu Lefebvre, ministre délégué en charge de la transition écologique, j'estime que le secteur privé n'a ni la légitimité ni les moyens de se substituer à l'action publique. Le sursaut ne peut fondamentalement venir que d'une accélération des investissements publics. Les élus sont, les élus locaux sont prêts à s'engager à condition que l'État ne les laisse pas au bord du chemin. Cela suppose en priorité que le gouvernement cesse de donner des signaux contradictoires lors de la discussion du prochain projet de loi de finances.

24:57 - 31:40

Stéphane Delautrette

Il est urgent de rehausser de nouveau les crédits alloués au fonds vert qui ont été réduits à la proportion congrue en 2024, à savoir 840000000 d'euros contre 2000000000 d'euros en 2022. On peut également regretter que le gouvernement n'ait pas donné une suite favorable à la demande maintes fois répétée des 2 chambres parlementaires portant pour la création d'une ligne budgétaire consacrée au seul financement des PCAET. J'ai noté que ce dispositif désigné sous le nom fonds territorial climat avait été évoqué plusieurs fois, et même si j'ose dire, plébiscité lors des rencontres. J'appelle donc les parlementaires à revenir à la charge dès que possible, et à l'instaurer définitivement au travers du prochain PLF. Plus généralement, comme l'a rappelé monsieur Nicolas Garnier, délégué général de l'association Amorce, la fiscalité énergétique qui représentait 42,3 milliards d'euros en 2022 reste insuffisamment mise au service des objectifs climatiques.

Le produit des différentes taxes parmi lesquelles on retrouve l'axise sur les énergies à hauteur de 30000000000 d'euros bénéficie en majeure partie à l'État et non aux collectivités qui assurent pourtant l'essentiel de l'effort public d'investissement en faveur de la transition écologique. Et j'aurais pu dire la même chose concernant la taxe généralisée sur les activités polluantes, la TGAP. Le groupe de travail mis en place l'an dernier par la délégation sur le financement des collectivités territoriales doit être l'occasion de réfléchir à une éventuelle diversification du panier de ressources allouées aux différentes strates. Une mobilisation plus forte, selon des modalités qui restent à définir, de la fiscalité environnementale doit faire partie des pistes envisagées pour cette diversification. Aux côtés des questions financières, l'accès des collectivités à des ressources en ingénierie a été l'un des leitmotivs des rencontres.

Comme l'a souligné le SGPE lui-même, la mise en œuvre d'un projet de transition écologique ne s'improvise pas. Face à l'érosion du trait de côte, faut-il installer des digues, relocaliser des bâtiments situés dans des zones à risque ou expérimenter des solutions innovantes d'urbanisme littoral ? Quand on veut installer des panneaux photovoltaïques, quels sont les matériaux à privilégier selon les territoires où l'on se trouve et à quel endroit est-il préférable de les positionner ? La réponse à ces questions nécessite une expertise poussée. Or, beaucoup d'élus locaux en sont dépourvus faute de ressources d'ingénierie publique. J'ai été élu maire de la commune des Carres en Haute-Vienne en 2007, la direction départementale de l'équipement, la DDE, était encore le point de contact incontournable de tous les élus locaux désireux d'aménager. Par exemple, une piste cyclable sur une voie communale.

Ces facilités ont disparu dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, RGPP, et n'ont jamais été remplacées. Certains gouvernements ont cru ou ont fait semblant de croire que le secteur privé allait pouvoir se substituer aisément au service de l'État, et répondre aux besoins croissants des collectivités en matière d'ingénierie. Ce fut loin d'être le cas, en particulier dans le domaine de la transition écologique. Pourtant, les rencontres ont montré qu'il restait encore une ingénierie publique de qualité au niveau des opérateurs de l'État. On peut citer notamment le centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement, le CEREMA, qui est en mesure d'effectuer des analyses adaptées à partir de relevés détaillés de Météo France dans le cadre de son programme Territoire adapté au climat de demain, plus 4 degrés.

Malheureusement, ces ressources restent encore trop peu déployées dans les territoires et sont parfois menacées par les restrictions budgétaires. À une époque où la légitimité des agences de l'État est contestée dans le débat politique, leur suppression handicaperait les collectivités territoriales, notamment les plus fragiles, émettrait en péril la réalisation par la France de ses engagements internationaux. Il convient donc de conforter les moyens financiers des opérateurs engagés dans la transition écologique de façon à les amener à mettre leur offre au plus près des élus locaux, à l'image des guichets uniques départementaux évoqués par le directeur général du CEREMA, monsieur Pascal Bertaud, lors de son intervention. Enfin, les rencontres ont permis de souligner tout l'intérêt qui s'attache à ce que les collectivités puissent disposer d'une ingénierie locale de proximité, à l'image des CAUE, les conseils d'architecture d'urbanisme et d'environnement. Ces structures associatives dont le modèle économique est menacé par une réforme de la taxe d'aménagement doivent être préservées.

Des mesures structurelles consistant notamment à faciliter l'exigibilité et la fréquence de versement des acomptes de taxes par le contribuable pourraient aider les départements à retrouver une capacité de financement des CAE. Ça a été l'objet d'ailleurs d'amendements nombreux déposés à l'occasion du dernier PLF, et probablement mesures sur lesquelles il faudra revenir dans le prochain. Avant d'entamer nos échanges, et pour conclure mon propos, je vous invite à la lecture du projet de rapport, dont je vous ai fait la présentation. La première partie est consacrée aux actes des rencontres, c'est-à-dire au compte-rendu détaillé des différentes interventions. La seconde partie constitue une synthèse des discussions destinées d'une part à les repositionner dans le processus d'affirmation progressive d'une démarche territoriale de la transition écologique et d'autre part à détailler les différentes pistes de réformes évoquées.

Enfin, conformément à ce qui se fait à l'issue de chacune des rencontres, j'ai ajouté au rapport un avant-propos permettant de récapituler les principaux enseignements des échanges, comme je l'ai fait à l'instant. Je vous remercie, chers collègues, pour votre attention et vous propose d'autoriser la publication de ce rapport. Donc est-ce qu'il y a des oppositions à ce que ce rapport soit publié ? Des abstentions ? Merci, et je vous passe la parole, oui.

31:41 - 32:38

Marie-Philippe Lubet

C'est juste une petite remarque que je vois, bon étant issue des collectivités, moi aussi je sors d'un mandat de maire aussi. Quand on voit les contraintes des collectivités multiples et on se rend bien compte qu'on a beaucoup d'obligations dans beaucoup de domaines, et que le nerf de la guerre évidemment, c'est les moyens pour y arriver. Déjà quand le fond vert était à 2000000000 au niveau des départements, on peut dire que la multitude de dossiers qui a été proposée faisait qu'on avait une espèce de saupoudrage. Et quand on voit la part maintenant du fond vert, on se rend compte que la tâche est conséquente. Quand là vous, j'ai bien entendu qu'il faudrait 19000000000 pour, donc la marche est très haute.

32:40 - 34:17

Oui, merci, je vous confirme. Fond vert quand c'est le ministre Béchu qui avait créé le fond vert. Quand il s'est créé, il avait une perspective de progression et pas de régression. Je crois que de mémoire, il aurait dû l'année dernière passer à un peu plus de 4 000 000 000 d'euros. Et malgré, je vous rejoins, je vois qu'on a la même, mais généralement les membres de la délégation sont tous issus de mandats locaux et ont cette expérience locale.

Et moi je n'ai pas entendu un préfet me dire qu'il aurait des difficultés à utiliser ces fonds à bon escient parce qu'ils sont très encadrés dans leur utilisation, et que c'est vrai que les besoins sont criants, et que c'était aussi une forme d'accélération des investissements en faveur de la transition. Et tout comme le fonds territorial que j'évoquais, qui avait été acté ici, qui avait été débattu, qui a été débattu au Sénat pour accompagner la mise en œuvre des plans climat air énergie, me semble indispensable. D'autant plus quand il y a une ressource budgétaire, comme le disait, je faisais référence aux taxes tant sur l'assise de l'énergie que sur la TGAP. Ces taxes qui ne sont pas affectées, mais oui, le problème, c'est qu'elles ne sont pas affectées. C'est qu'elles rentrent dans la caisse de l'état sans forcément aller vers ce vers quoi elles ont été collectées, et c'est bien dommage parce qu'on voit que le besoin il est criant. Je pense qu'il le sera encore plus dans les années qui viennent.

Est-ce que vous souhaitez intervenir, chers collègues ?

34:31 - 36:05

Didier Padey

Oui, comme je vous le disais, j'ai pris connaissance du dossier seulement aujourd'hui, j'en suis désolé, je ne sais pas ce qu'il y a eu. Alors moi j'aimerais un peu contrebalancer quand même ce que vous avez pu dire, savoir que malgré tout ça a quand même irrigué un peu dans les départements, dans les régions et les départements et même dans les communes rurales où je peux témoigner qu'un certain nombre de projets ont pu se réaliser malgré tout. Alors bien sûr c'est insuffisant, mais il y a quand même eu une irrigation au niveau des territoires et même dans les villages ruraux. Je peux vous en témoigner puisque je connais plusieurs communes, même de moins de 1000 personnes, qui ont bénéficié. Alors avec des montants de l'ordre de 500000 euros, mais bon, tout n'est pas parfait, mais il y a quand même eu des choses, des bonnes choses qui ont été faites avec ce fond vert.

Alors il a été réduit notablement malheureusement, on est très loin de la vérité par rapport aux 19000000000, mais bon en tous les cas c'est peut-être l'occasion de passer un message pour dire qu'il faut persévérer et continuer cette démarche qui est une très belle initiative de la part du ministre Béchu, et c'est vraiment beaucoup apprécié dans les différentes communes et dans les territoires, et que le besoin est vraiment très important, mais bon il fallait bien commencer par quelque chose.

36:06 - 37:59

Ah mais je vous rejoins parfaitement, je n'ai pas dit du tout le contraire, bien au contraire, je pense que oui, mais j'en témoigne, et puis alors je faisais référence à mon mandat de maire avant d'être parlementaire, c'était d'une commune de 700 habitants, et on en a effectivement bénéficié sur ma commune, et c'est justement parce que je vois tout l'intérêt de ce fonds vert que moi je regrette la diminution de l'enveloppe, parce qu'avec 800000000, pour le coup, le risque, c'est que beaucoup de petites communes qui ont pu bénéficier de ce financement quand les enveloppes étaient à 2000000000, et si elle avait été portée aux 4, tel que ça aurait dû être le cas dans les perspectives quand le ministre Béchu a créé ce fond, c'est que ça aurait bénéficié encore plus à ces territoires qui en ont véritablement besoin. Et le risque c'est que quand les enveloppes se réduisent, c'est que la priorité est donnée souvent à de plus gros projets parce qu'il y a un impact plus important d'un point de vue écologique, et c'est bien dommage parce que l'addition de projets portés par des petites communes, quelquefois, ça fait plus de performances qu'un gros projet porté par une grosse commune.

Mais c'est tout le débat, et c'est tout le sens en tout cas du propos, et ce n'était pas du tout, et je vous rejoins sur l'intérêt de ces fonds. C'est pour ça que vraiment dans la proposition, c'est d'être vraiment sur cet accompagnement avec une insistance aussi, c'est qu'au-delà de l'investissement, vraiment il y a un besoin en termes d'accompagnement d'ingénierie. L'ingénierie c'est essentiel, et vous le savez puisque je pense qu'on a aussi ce profil sur des petites communes. Dans les petites communes, les élus sont aussi les techniciens des communes puisqu'ils n'en ont pas, ils n'ont pas les moyens d'en employer et qu'ils ne peuvent pas tout savoir et qu'ils ont besoin de cet appui. Et sur l'ingénierie, il y a vraiment un besoin d'accompagnement plus fort.

38:02 - 38:10

Marie-Philippe Lubet

Un accompagnement, je vous rejoins qu'on avait des services de l'État dans les années 90, 2000.

38:11 - 38:26

On a tous connu la TESAT qui était, voilà. Bon, et bien s'il n'y a pas d'autres prises de parole, on va pouvoir lever la séance. Merci, chers collègues.