Séance publique du 22 juin 2026 (après-midi)
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Séance publique Sénat
David Amiel
Concernant le solde budgétaire de l'État il s'établit à -124,2 milliards d'euros. C'est 7,4 milliards d'euros de mieux que prévu en loi de finances de fin de gestion. Cet écart s'explique par deux éléments. D'abord des recettes dynamiques puisque les recettes fiscales nettes atteignent 356,4 milliards d'euros soit 3,1 milliards de plus que prévu.
Et ensuite une maîtrise stricte de la dépense puisque les dépenses du budget général de l'État et des prélèvements sur recettes ont été contenues à 502,9 milliards d'euros soit 1 milliard d'euros en dessous de la loi de finances de fin de gestion. Ces résultats qui ne doivent rien au hasard nous appellent à une discipline poursuivie et une discipline accrue notamment de pilotage en cours d'année. On a eu des débats mesdames et messieurs les sénateurs à la fois dans cette enceinte et au sein de votre commission des finances autour des mesures de régulation que le gouvernement a été amené à prendre suite au déclenchement de la guerre dans le détroit d'Ormuz, mesures de gel, mesures d'annulation de crédits.
Tout cela est indispensable car il faut pouvoir maintenant, quoi qu'il arrive, avoir le pilotage serré en cours d'exécution qui est celui que l'on doit à la fois à nos comptes publics et également aux engagements pris devant ce Parlement. Au-delà du solde budgétaire, le texte permet également d'apprécier la situation patrimoniale de l'État avec un résultat qui s'établit à -129,5 milliards d'euros, en dégradation par rapport à 2024, principalement, et je l'évoquais, en raison de la hausse des charges, notamment financières, dans le contexte de remontée des taux. Par ailleurs, et je dois aussi au Parlement de le souligner, l'amélioration du déficit en 2025 tient en partie à des facteurs qui ne sont pas pérennes.
On a eu une plus-value exceptionnelle sur certaines recettes, on a une charge de la dette temporairement inférieure aux prévisions. Et donc croire que parce que nous avons fait mieux que prévu en fin de gestion devrait nous amener à relâcher nos efforts ou nos attentions dans les mois et les années qui viennent, ce serait se mettre le doigt dans l'œil jusqu'au cou puisque je l'ai dit, les facteurs sont non pérennes qui expliquent ce passage de 5,4 à 5,1 en tout cas pour une partie d'entre eux et cela appelle à une vigilance permanente. Le contenu de ce projet de loi est resserré avec seulement 12 articles dont l'article liminaire.
Dans l'article liminaire, il présente la situation des comptes publics et de l'État pour l'année 2025 en arrêtant le niveau des consommations de crédits tant pour le budget général que pour le budget annexe et les comptes spéciaux. Il pallie aussi l'absence d'adoption des précédentes lois relatives au résultat de la gestion pour garantir une présentation lisible de nos comptes.
Le Haut Conseil des finances publiques maintient l'activation du mécanisme de correction prévu par l'article 62 de la LOLF car cela résulte de l'écart hérité des années précédentes entre le solde structurel constaté et celui prévu par la loi de programmation des finances publiques. Malgré une année 2026 marquée par la guerre au Moyen-Orient et ses conséquences en matière de prix de l'énergie avec un impact forcément significatif sur nos finances publiques, nous nous devons de poursuivre nos efforts de tenue de la dépense publique avec, et je ne cesserai de le marteler, les trois principes qui doivent nous guider. Le premier, c'est que l'argent public est rare et qu'il est cher. Les taux d'intérêt sont cinq fois plus élevés qu'en 2022. La charge de la dette atteindra 78 milliards d'euros en 2026 pour l'ensemble des administrations publiques, dans le même moment où en matière de défense, de transition énergétique, de cohésion sociale, cohésion sociale, pardonnez-moi, les besoins d'investissement publics vont croissant.
Laisser filer le déficit, ce serait renoncer à notre capacité à agir demain. Deuxième principe central, mesures de soutien face à une crise doivent être ciblées, temporelles et financées. Car quand on a des crises qui tendent à se répéter chaque année ou presque, il faut refuser à tout prix la facilité de la dépense non financée. Et c'est la raison pour laquelle chaque euro supplémentaire dépensé en réponse à la crise pour soutenir les ménages ou les entreprises qui en ont le plus besoin doivent être compensés par des économies.
Cela a été le cas jusqu'ici, mesdames et messieurs les sénateurs, comme j'ai eu l'occasion d'en rendre compte devant votre haute assemblée. Troisième principe enfin, la transparence, puisque dans un contexte d'incertitude marquée, incertitude géopolitique, incertitude macroéconomique, nous devons en temps réel pouvoir faire part de ce que nous savons et de ce que nous savons pas.
Et ça a été également la logique en matière de recettes liées au prix du carburant puisque tous les dix jours depuis le début de la guerre dans le détroit d'Ormuz, nous avons rendu public les recettes liées à la hausse des prix des carburants, manière supplémentaire de montrer que contrairement à ce qui avait été agité ici ou là et sur des bancs d'ailleurs assez divers, il n'y a évidemment pas de cagnotte liée à une explosion des prix de l'énergie que l'on importe. La transparence, c'est aussi le sens de la réduction de moitié des reports de crédits que j'ai pris, que j'ai décidé en début d'année et à la prise de mes fonctions pour revenir à des pratiques plus lisibles. C'est extrêmement important en termes évidemment de redevabilité devant le Parlement.
Ces principes ont guidé notre gestion depuis le début de l'année 2026 et ils continueront évidemment à le faire. Donc mesdames et messieurs les sénateurs, en adoptant ce texte ce soir, vous ne donneriez pas quitus à une politique. Vous valideriez en revanche les comptes tels qu'ils ont été tenus par nos administrations publiques, tels qu'ils ont été arrêtés et surtout vous renforcerez le rôle central du Parlement dans le contrôle de l'action du gouvernement. Je vous remercie.
Didier Mandelli
Merci monsieur le ministre. La parole est à monsieur Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances.
Jean-François Husson
Monsieur le Président, Monsieur le Ministre, mes chers collègues, Monsieur le Président de la commission, vous avez bien fait de venir aujourd'hui parce qu'une fois n'est pas coutume, nous allons discuter d'un projet de loi de finances qui recueille l'approbation de la commission des finances. Certes, ce n'est pas un projet de loi de finances initiale, mais uniquement un projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année, en l'occurrence ceux de l'année 2025. Mais il ne faut pas minimiser la proposition que la commission formule d'adopter ce texte. Cela fait en effet, Monsieur le Ministre, huit années que le Sénat rejette les projets de loi de règlement.
Huit années en effet que le solde budgétaire de l'État a connu un point haut, un point haut pourtant déjà, et si j'ose la contradiction, déjà bien bas, puisque même en 2017, le déficit budgétaire de l'État dépassait en euros de 2025, 80 milliards. Que s'est-il passé depuis 2017, Monsieur le Ministre ? Eh bien, depuis 2017, le déficit budgétaire de l'État s'est aggravé, d'abord relativement lentement jusqu'en 2019, puis de manière plus soutenue, je dirais même violente en 2020 avec la crise du Covid, et puis surtout, il ne s'est jamais vraiment relevé. Toutes les excuses y sont passées : "Oui, mais c'est la crise", "Oui, mais c'est le prix de l'énergie", "Oui, mais c'est la sortie du Covid". Moi, je n'ai pas invité Oui-Oui, mais ça fait beaucoup.
La vérité, c'est que la politique budgétaire, comme les autres politiques publiques, c'est d'abord de la politique, mes chers collègues. Pierre Mendès France disait : "Gouverner, c'est choisir". Il n'y a donc eu aucune fatalité dans la dégradation des comptes publics du pays. Le fait que la France ait suivi une trajectoire opposée à celle de ses partenaires européens en est la preuve évidente. Nos gouvernements successifs ont d'une certaine manière choisi d'en arriver là.
Dans une démocratie que certains auraient qualifiée de normale, ce choix serait assumé, voire défendu, et non présenté comme une fatalité par ceux-là mêmes qui ont exercé les responsabilités les plus hautes.
Mais nous n'avons pas ce débat. Le point positif c'est que cette absence de fatalité s'explique aussi pour construire un PLF 2027 de redressement de nos comptes monsieur le ministre et s'appliquera aussi pour ceux qui seront en responsabilité ensuite à l'issue de l'élection présidentielle de 2027. Je ne crois pas au point de non-retour.
Je crois seulement qu'il nous faut des hommes et des femmes rigoureux, soucieux de la santé financière et budgétaire de la France et que ceux-là alors sauront redresser nos comptes. Longue introduction de mon propos qui vise à expliquer pour la première fois depuis huit ans pourquoi, si le Sénat suit la commission des finances, il adoptera le projet de loi sur la gestion 2025. Parce que, mes chers collègues, depuis huit ans, c'est la première fois qu'un exercice budgétaire se traduit par un redressement aussi significatif de nos comptes publics. Et de la même manière que je ne crois pas à la fatalité de la dégradation des comptes qui aurait frappé spécifiquement notre beau pays quand les autres pays européens auraient échappé à la foudre, je ne crois pas que le début du rétablissement des comptes constaté en 2025 soit uniquement un heureux hasard.
Je crois une fois encore qu'il est le fruit de décisions et d'une action politique. Il marque le succès à la fois de la feuille de route courageuse du gouvernement qui était alors conduit par Michel Barnier, également de notre commission mixte paritaire conclusive ayant conduit après une première loi spéciale exceptionnelle à l'adoption tardive du projet de loi de finances pour 2025 et enfin de l'exécution fermement tenue par le gouvernement de François Bayrou. Un chiffre, mes chers collègues.
Le solde public en 2025 s'est amélioré, vous l'avez dit Monsieur le Ministre, de 0,7 point de PIB. C'est une amélioration que la France n'avait jamais connue depuis 15 ans, il faut remonter à 2011. C'est donc bien la preuve que c'est possible, que tout est possible. Et c'est exactement l'ampleur du rétablissement que prévoyait feu la loi de programmation des finances publiques. Dommage, Monsieur le Ministre, qu'elle n'ait pas été respectée avant.
Et pourtant, la croissance réelle du PIB a été très modérée en 2025, de l'ordre de 0,8 point. Ce n'est donc pas le hasard d'une croissance économique très forte qui aurait permis le rétablissement des comptes, pas du tout.
C'est, je le dis, la traduction d'une volonté politique. Et à l'heure où commence à s'établir le bilan du macronisme, il est aussi temps d'en finir avec l'utopie selon laquelle le redressement des comptes publics pourrait se faire par le dénominateur, c'est-à-dire par un regain de croissance. Cette politique a malheureusement été un échec. Elle revenait finalement à dire de la politique budgétaire qu'elle se ferait toute seule, que d'une certaine manière le rétablissement se ferait un peu comme par magie. Je vous le répète, mes chers collègues, la politique budgétaire est une politique comme une autre, qui nécessite de regarder la réalité en face, de rendre des arbitrages en toute connaissance de cause et de les faire respecter.
Alors, quelles ont été les décisions qui ont permis d'entamer le rétablissement de nos comptes publics ? D'abord celle de contenir la hausse de la dépense publique avec une hausse limitée à 2,5 % en 2025. Elle était de 4 % en 2024, de 3,7 % en 2023. Pourtant les contraintes étaient les mêmes qu'avant. La charge de la dette a fortement progressé ainsi que les dépenses sociales et en leur sein en particulier les pensions de retraite.
Celles-ci comptent en effet pour près d'un tiers de la hausse des dépenses publiques en 2025. Eh bien malgré cela et grâce à une budgétisation stricte des missions budgétaires de l'État et à un fin pilotage en exécution, la dépense a été relativement contenue, en tout cas plus et donc mieux que les deux années précédentes. Quelques chiffres. Sur le périmètre des dépenses de l'État, les dépenses n'ont augmenté de seulement 0,7 % en valeur, c'est-à-dire qu'en fait elles ont diminué en volume de 0,3 %. Il faut donc le saluer.
De même, hors la revalorisation des pensions au 1er janvier, l'année 2025 a été marquée par une stabilité en volume de la masse salariale de l'État, ce qui est également unique au cours de la dernière décennie. Par ailleurs, je tiens à souligner que les dépenses des collectivités territoriales ont été remarquablement contenues en 2025 avec une hausse limitée à 1,5 % en valeur. Autrement dit, corrigée de l'inflation, la hausse des dépenses n'a été que de 0,6 % alors même que nous étions à la veille des élections municipales. Qu'on se le dise, Monsieur le Ministre. Satisfaction donc au moment d'adopter la loi sur le résultat de la gestion 2025 mais, écoutez Monsieur le Ministre, vous avez dû copier sur mon propos, une satisfaction qui n'est pas un quitus.
Et je vais y venir, moi je vais préciser pourquoi c'est pas un quitus. D'une part, le rétablissement des comptes publics vient pour une très large part, trop large je dirais même, de la hausse des recettes. Celles du budget général ont augmenté de 29,2 milliards d'euros. Comme pour les dépenses, cela n'est pas le fruit du hasard, ou alors il faudra m'expliquer comment la surtaxe d'IS qui a rapporté plus de 7 milliards d'euros se serait retrouvée par hasard dans la loi de finances pour 2025. Surtout, l'amélioration du solde public en 2025 n'a pas empêché une fois de plus l'augmentation du ratio de dette publique.
Cela fait désormais trois ans, je dis bien trois ans consécutifs, que ce ratio augmente chaque année de trois points. Au total et depuis 2019, le poids de la dette dans la richesse nationale, excusez du peu, a augmenté quatre à sept fois plus vite en France que chez nos partenaires européens. Voilà qui donne le vertige. Enfin, la charge de la dette a encore franchi une nouvelle étape en 2025, atteignant 65 milliards d'euros. Et les 100 milliards sont désormais sans nul doute dépassés, seront certainement dépassés en 2029.
Ce sont malheureusement autant de moyens publics qui ne peuvent et ne pourront, quel que soit le résultat des élections à venir, être consacrés aux grandes priorités de la nation : défense, sécurité, climat, innovation, éducation, je ne vais pas toutes les énumérer. En conclusion, mes chers collègues, c'est parce que l'année 2025 marque une véritable amélioration des comptes publics, et en particulier de ceux de l'État, que la commission des finances vous propose d'adopter le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025. Toutefois, et vous l'aurez compris, cette approbation doit être comprise comme l'expression d'une exigence envers les gouvernements actuels et futurs, celle de poursuivre et d'amplifier le rétablissement des comptes publics. Je pense que le fatalisme en la matière n'existe pas.
L'exécution du budget 2025 en est la preuve, le rétablissement des comptes publics de nos partenaires européens aussi. Et parce que les Français en ont marre d'être regardés comme de mauvais élèves collectionnant les mauvaises notes, sachons au contraire nous inspirer de ces exemples positifs pour leur redonner espoir. Je vous remercie.
Didier Mandelli
Merci, Monsieur le rapporteur général. Nous passons à la discussion de la motion tendant à opposer la question préalable et la parole est à Monsieur Pierre Barros en faveur de cette motion.
Pierre Barros
Messieurs les présidents, Monsieur le rapporteur général, Monsieur le ministre, chers collègues. Une loi d'approbation des comptes ne crée pas de droit mais elle donne quitus. Quitus à une politique, à une méthode, à une certaine idée du pays, ce quitus notre groupe vous demande de le refuser. Et il vous le demande pour trois raisons qui ensemble forment un tout. Tout d'abord parce que ces comptes forment une négation du Parlement et donc de notre démocratie.
Ensuite parce qu'ils reposent sur un diagnostic économique toxique pour notre économie et pour la majorité des Françaises et des Français. Et pour terminer parce qu'ils consacrent un choix de société que nous ne pouvons pas accepter.
La première raison est donc démocratique. On nous répète en effet que le présidentialisme serait affaibli et que le président et son gouvernement seraient minoritaires et n'auraient plus les moyens de gouverner seuls après la dissolution et leurs deux défaites électorales. Mais regardez ces comptes, le présidentialisme n'a pas disparu, il a survécu à son désaveu. Les exemples sont nombreux. En 2024, une année sans budget voté à l'Assemblée, un pays piloté par décrets et par surgels.
En 2025, un budget passé en force au 49.3, puis toute l'année des crédits votés effacés en cours de gestion. 30 milliards d'économies dans le budget initial, 3 milliards annulés au printemps, 10 milliards sabrés en fin de gestion, donc près de 7 milliards évaporés en cours de gestion.
Voilà le bilan de votre pilotage, non pas dépenser mieux mais dépenser moins là où pourtant l'argent est plus qu'utile. La deuxième raison est économique. On nous vante un redressement, le déficit ramené à 5,1 % du PIB contre 5,4 anticipé et 5,8 en 24, mais ce chiffre est un trompe-l'œil. Après huit ans de politique de l'offre, c'est l'économie qui décroche.
La consommation est à l'arrêt, la TVA collectée recule de 3 milliards, la consommation de produits frais a perdu près de 10 % en volume depuis 2020 et la croissance de la consommation est tombée de 1 % à 0,4 % en un an. Ainsi, ce qui tient encore l'activité et tire la moitié de la croissance annuelle, c'est la dépense publique, celle-là même pourtant que vous rabotez. Vous amputez le seul moteur qui tourne et donc au premier trimestre 2026 le PIB recule de 0,1 point. Et alors qu'il faudrait renforcer l'État, lui redonner le pouvoir d'agir et mieux coordonner son action avec les collectivités, vous transformez cette exigence en prétexte pour pointer du doigt les fonctionnaires et sabrer les politiques publiques. Par accumulation de mauvais budgets et de renoncements face à l'économie de la rente, vous faites entrer le pays dans une trajectoire de récession.
On nous parle sans relâche du coût du travail, jamais du coût du capital, pourtant il existe dans ce pays un prélèvement qui ne dit pas son nom, le prélèvement facultatif du capital. En 2025, les seules entreprises du CAC 40 ont versé 107,5 milliards d'euros à leurs actionnaires, 72,8 milliards en dividendes et 34,8 milliards en rachats d'actions, un record absolu. Depuis 2017, ces versements ont bondi de 135 %. À l'échelle de l'ensemble des sociétés non financières, l'INSEE recense plus de 500 milliards d'euros de revenus de la propriété versés chaque année. Un rachat d'action, vous le savez tous, c'est de la trésorerie détournée de l'investissement productif pour soutenir artificiellement le cours de bourse.
Et que rapporte sa taxation ?
À peine 500 millions d'euros. Dans le même temps, votre surtaxe sur les sociétés, dont vous redoutez tant la prolongation, a rapporté 7,5 milliards d'euros, 14 fois moins que ce que seul le CAC 40 a distribué à ses actionnaires la même année. La croissance n'est donc pas étranglée par la dépense publique, elle est captée par les actionnaires. Et les conséquences sont désormais visibles dans l'appareil productif.
En mars dernier, nous apprenions qu'en 2025, la France ne comptait plus que 9 ouvertures ou extensions de sites industriels contre 88 en 2024. Le solde net atteint désormais moins de 57 usines. Derrière ces chiffres, ce sont des investissements abandonnés, des emplois sacrifiés et des territoires fragilisés. Quand les profits sont massivement distribués plutôt qu'investis, quand la rente l'emporte sur la production, il ne faut pas s'étonner de voir l'industrie reculer et la croissance s'éteindre. Voilà le véritable coût du capital et c'est le contribuable qui règle l'addition.
D'où la troisième raison : la pénurie de recettes n'est pas une fatalité, c'est un choix et c'est un choix politique. La Cour des comptes chiffre votre politique de l'offre depuis 8 années à 62 milliards en 2023 et à plus de 80 milliards en 2025.
Lorsque vous avez fait mine de demander aux plus aisés un effort, le rendez-vous a été raté. La contribution différentielle sur les revenus devait rapporter 2 milliards, elle n'en rapporte finalement que 388 millions, un cinquième, dissoute par l'optimisation et par des versements de dividendes opportunément avancés fin 2024. De plus, elle est particulièrement mal conçue : elle frappe le revenu quand la richesse aujourd'hui se loge dans le patrimoine, dans le capital et dans les actifs. Vous avez prélevé trop peu et trop mal. Cet effort affiché de quelques-uns n'avait qu'une fonction : faire accepter la sentence sociale infligée à tous les autres.
Car il y a plus grave que les recettes perdues, la connaissance perdue. En transformant l'ISF en IFI, l'État n'a pas seulement renoncé à quelques milliards par an, il s'est ainsi rendu aveugle. Comme l'ont très justement rappelé le président et le rapporteur général de la commission des finances du Sénat dans leur rapport, la France ne sait plus qui sont ses riches. On ne mesure plus donc ce qu'on a renoncé à taxer. Dès lors, comment débattre honnêtement de la répartition de l'effort quand l'État lui-même ne sait plus dire qui détient quoi ?
La fortune des plus riches n'a jamais autant prospéré et nous avons choisi de ne plus la regarder. Alors, puisque les capitales ne payent pas, qui paye ?
La TVA d'abord, le premier impôt de France, le plus injuste, celui que l'aide-soignante s'acquitte au même taux que le milliardaire. Et encore, près de la moitié de la TVA payée par les ménages ne finance plus le budget de l'État, elle est transférée à la sécurité sociale et aux collectivités territoriales. À la sécurité sociale d'abord, qui voit ses recettes fragilisées par la multiplication des exonérations de cotisations, aux collectivités ensuite, qui depuis le premier quinquennat du président de la République perdent à grands pas leur autonomie fiscale avec notamment la suppression de la taxe d'habitation, de la CVAE, les rendent toujours plus dépendantes de l'État. La TVA sociale qu'on nous présente comme étant un projet déjà là, ce sont les ménages qui à chaque passage en caisse financent les allégements consentis au capital.
Qui paie encore ? Les collectivités, on reconnaît aujourd'hui sur tous les bancs qu'elles ont été vertueuses en 2025, dépenses de fonctionnement sous l'inflation, investissements en chute, 12,7 % dans les départements, près de 6 milliards de dépenses locales non engagées, une part de votre redressement entre parenthèses. Vous la devez aux écoles non rénovées, aux investissements ajournés, la période de canicule nous le rappelle cruellement. Et comment les en remercions-nous ?
Par le DILICO qui a été prélevé 1 milliard sur les collectivités en 2025 et qui est réintroduit pour 740 millions en 26. Mes chers collègues, j'en reviens à la question démocratique car ce texte ne valide pas seulement une mauvaise année, il nous demande de nous déjuger. Ces articles 7 à 10 affectent le bilan de l'État, les résultats des exercices 21 à 24, les comptes de quatre lois que le Parlement a à chaque fois refusé d'approuver. Les adopter aujourd'hui effacerait ces quatre votes. Enfin, donner quitus sur 2025, ce serait valider par avance la matrice du budget de 2027.
Mêmes renoncements fiscaux, même pression sur la dépense utile, même effort transféré sur les collectivités, sur le plus grand nombre, à cela près que la dépense militaire, plus 36 milliards d'euros sur quatre ans, viendrait grever d'autant les dépenses de l'État sur d'autres missions. Ce choix d'austérité, nous l'avons dénoncé et nous continuerons à le refuser. Je vous remercie.
Didier Mandelli
Merci, cher collègue. Il n'y a pas d'orateur contre la motion, donc je vais demander l'avis de la commission.
Monsieur le rapporteur.
Jean-François Husson
Alors je veux déjà, oui évidemment, ça ne surprendra personne, c'est un avis défavorable. Je veux juste, je disais que je pensais que le ministre avait puisé quelques mots sur l'avis que je voulais rendre. C'est un peu le cas également de notre collègue le sénateur Barros. J'ai bien expliqué, donc j'ai anticipé sa question sur son intervention sur le fait de donner quitus. Je l'ai argumenté, donc je ne vais pas renouveler cette argumentation.
Mais je pense aussi et surtout, c'est un peu contradictoire pour une fois avec votre souhait de débattre. Là en l'occurrence, il est toujours préférable de débattre des arguments des uns et des autres. D'ailleurs les dix minutes vous ont été à cet égard bien utiles. L'assemblée partage ou non, j'ai pas le sentiment qu'elle va s'exprimer majoritairement pour partager vos arguments.
Mais en tous les cas sur le débat, je crois que c'est important. Et puis je veux quand même rappeler qu'il s'est quand même passé en 2025, et je n'ai pas encensé toutes les mesures, notamment les mesures d'augmentation de la fiscalité qui ont permis d'obtenir ce résultat en très nette amélioration. Mais enfin, enfin, il a commencé à être mis fin aux dérives budgétaires. C'est du jamais vu. J'entends certains ministres ou anciens ministres commencer à refaire un tour de chauffe pour expliquer ce qu'il faut faire pour redresser le pays.
Ceux-là mêmes qui ont plongé le pays dans un abîme budgétaire. Ils seraient bien inspirés, ceux-là, de faire preuve d'un peu de modestie, en tous les cas d'éviter d'agiter l'épouvantail et de provoquer les Français.
Et puis, comment dirais-je, il y a quand même un sujet qui me préoccupe dans ce que vous avez évoqué, Monsieur le Ministre, parce que je pense qu'il est bon de, comment dirais-je, que la stabilité des finances et des comptes publics soit finalement remise aujourd'hui en perspective. Et le pouvoir exécutif serait donc bien inspiré de tenir compte de l'avis que rend le Sénat aujourd'hui.
Je ne comprendrais pas que la proposition qui est faite au nom d'un d'une partie non significative de notre assemblée ne soit pas suivie alors qu'elle est le fruit de décisions proposées par le même pouvoir exécutif qui fait néanmoins preuve d'un peu de fragilité puisque en en moins de 24 mois, il y a eu beaucoup de ministres de l'économie, des finances et des comptes publics. On est là encore, c'est un peu la tête à l'envers par rapport à ce besoin de stabilité qui permet d'avoir une ligne de conduite. C'est de mon point de vue bien regrettable.
Didier Mandelli
Merci Monsieur le Rapporteur. Monsieur le Ministre, quel est l'avis du gouvernement ?
Contre, défavorable.
Pascal Savoldelli
Bien merci Monsieur le Président. Monsieur le Ministre, mes chers collègues.
Je comprends que le rapporteur général ait apporté un commentaire sur la motion que présentait mon collègue Pierre Barros. Pourquoi ? Parce que vous avez suscité le commentaire Monsieur le ministre, parce que votre formule, on ne donne pas quitus à une politique en votant ce texte, je viens de l'entendre. Vous savez peut-être même mieux que moi ce que veut dire un quitus. Un quitus c'est libératoire.
C'est-à-dire qu'on vous décharge des responsabilités. Mais c'est pas un texte technique hein. Il y a de la technicité mais il y a du politique. Donc peut-être oui, sauf qu'il y a une différence Monsieur le rapporteur général, c'est que vous vous appelez à voter, c'est-à-dire faire un quitus sans quitus.
Voyez, c'est comme ça demande quand même une petite gymnastique intellectuelle politiquement qui est pas forcément comprise par l'ensemble des Français et des Françaises. M'excuse de vous dire ça, c'est un peu du en même temps, Monsieur le rapporteur général, le quitus sans le quitus. Et après, pourquoi on ne peut pas vous décharger de responsabilité ? Il n'y a rien de personnel, c'est politique, bien évidemment. Bah, c'est ce qu'a dit mon collègue Pierre Barros.
Il n'y a pas qu'une année exceptionnelle pour les comptes de l'État. 107 milliards quand même de rachats et de dividendes au CAC 40 et un retour en recettes des prélèvements obligatoires en deçà de ce que vous aviez prévu. Donc ça mérite un peu plus que seulement, certes, des débats, mais il y a un moment, il faut faire un choix politique. Ça ne peut pas être le quitus sans le quitus. Merci.
Didier Mandelli
Merci, cher collègue.
Je consulte le Sénat sur la motion tendant à opposer la question préalable qui a reçu donc deux avis défavorables. Je rappelle que l'adoption de cette motion entraînerait le rejet du texte en discussion. En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.
Le scrutin est ouvert. Plus personne ne demande à voter ? Le scrutin est clos. 342 votants, 261 exprimés, pour 18, contre 243, la motion n'est pas adoptée.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à Monsieur Marc Laménie pour le groupe Les Indépendants - République et Territoires.
Marc Laménie
Merci Monsieur le Président, Monsieur le Ministre, Monsieur le Président de la Commission des Finances, Monsieur le Rapporteur Général, mes chers collègues. Nous examinons aujourd'hui le projet de loi de règlement du budget de la nation et d'approbation des comptes pour l'année écoulée 2025.
Deux budgets importants et tout à l'heure ça sera le budget de la sécurité sociale. Donc deux masses financières particulièrement importantes et je tiens à souligner le travail des collègues au sein des commissions et l'ensemble des services. Rappelons tout d'abord que le contexte économique actuel mondial et national est particulièrement fragilisé. Fragilisé car depuis 2023 les difficultés systémiques se sont accumulées avec un ralentissement de la croissance mondiale causé notamment par les conflits en Ukraine et au Moyen-Orient.
Le contexte économique est fragilisé aussi au sein même de notre pays. Depuis plusieurs décennies maintenant, une logique de dépenses publiques et sociales toujours plus importante mais jamais financée nous a amenés là où nous en sommes. Retraite à 60 ans, les 35 heures, tertiarisation de l'économie, fin des politiques familiales, les erreurs certes furent nombreuses.
En plus de creuser la dette, cela a été rappelé par le rapporteur général, ces dépenses ont été partiellement financées par des hausses d'impôts sur les entreprises et les ménages, faisant de notre pays le champion des prélèvements obligatoires de toute l'OCDE. Le résultat est donc un déficit public évalué à 5,1 % du PIB pour l'exercice 2025. C'est un écart de 1,4 point de pourcentage du PIB entre le déficit que nous avons connu et celui que nous aurions dû avoir si nous avions respecté la loi de programmation des finances publiques pour la période 2023-2027. Pour autant, reconnaître les difficultés ne doit pas nous empêcher de constater les efforts réalisés.
En effet, l'année 2025 marque un début de redressement par rapport à l'exercice précédent, vous l'avez rappelé également, Monsieur le Ministre. Le montant net des recettes, déjà, on examine toujours en loi de finances les recettes, les recettes du budget : 318,7 milliards en 2025 contre 289,5 milliards en 2024, soit plus 29,2 milliards d'amélioration, donc une importante augmentation.
Ces résultats demeurent insuffisants pour retrouver une trajectoire pleinement satisfaisante, mais ils témoignent d'un effort réel de maîtrise budgétaire et d'une volonté de corriger les déséquilibres observés ces dernières années. Les dépenses de l'État, exécution 2025, s'élèvent à 441,2 milliards contre en 2024 443,4 milliards. Il n'y a pas beaucoup d'écart, mais une légère amélioration, réduction des dépenses. Réduction de 31 milliards concernant le déficit budgétaire, vous l'avez rappelé Monsieur le Ministre, Monsieur le Rapporteur général, moins 124 milliards en 2025 et c'était moins 155 milliards en 2024 au niveau du déficit budgétaire.
Au-delà des chiffres globaux, nous souhaitons également souligner les choix stratégiques opérés dans la répartition des crédits. Malgré un ralentissement certes timide de la dépense publique, les crédits de la mission défense, et à ce titre toutes les missions sont, il y a eu un travail considérable par chaque ministère, par chaque mission, la mission défense poursuit sa croissance conformément aux dispositions de la loi de programmation.
Dans le contexte international que nous connaissons, marqué par le retour de conflits de haute intensité et par des menaces croissantes pour la sécurité de notre pays, cet effort budgétaire est non seulement justifié mais indispensable. Au-delà, après des décennies d'erreurs stratégiques concernant notre défense, marquées par les prétendus dividendes de la paix et le livre blanc de 2008, la France redonne enfin à ses armées les moyens dont elle a besoin.
Mes chers collègues, vous le savez, mon groupe défend dans cet hémicycle une concentration de l'effort budgétaire sur les politiques publiques qui préparent un avenir meilleur pour nos enfants et qui correspondent aux responsabilités fondamentales de l'État. Si nous saluons les résultats de l'exercice budgétaire concernant les missions régaliennes de l'État, premier poste c'est l'éducation nationale, mais aussi un montant important de la charge de la dette, la mission défense et aussi toutes les actions en faveur des collectivités territoriales et l'ensemble des missions importantes de l'État, les budgets qui préparent l'avenir, l'enseignement scolaire, l'écologie, nous regrettons que des économies sur d'autres postes de l'État n'aient pas eu lieu. Aussi, si les résultats de l'année 2025 ne sauraient être considérés comme satisfaisants, ils témoignent néanmoins d'une amélioration par rapport à l'exercice précédent.
Enfin, le projet de loi qui nous est présenté aujourd'hui vise à approuver, c'est-à-dire à certifier les comptes de l'année 2025. L'exécution budgétaire globalement ayant été fidèle à la loi de finances initiale pour 2025 que le Parlement a votée, le groupe Les Indépendants votera en faveur du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes pour l'année 2025. Je vous remercie.
Didier Mandelli
Merci, cher collègue. La parole est à Madame Christine Lavarde pour le groupe Les Républicains.
Christine Lavarde
Merci, Monsieur le Président. Alors, Monsieur le Ministre, pendant que le gouvernement se félicite d'avoir tenu son objectif de déficit pour 2025, un autre bilan, beaucoup moins accommodant, mérite pourtant l'attention. Dans son rapport sur les comptes de l'État, la Cour des comptes décrit une situation patrimoniale qui continue de se dégrader, un exercice budgétaire toujours plus contraint par des dépenses rigides et une trajectoire des finances publiques dont la crédibilité s'effrite progressivement, provoquant même un début d'érosion de la confiance des marchés. En résumé, à mesure que le temps passe, les réformes structurelles sont repoussées, les marges de manœuvre se réduisent et le respect de la trajectoire budgétaire européenne que la France s'est fixée elle-même paraît chaque année un peu moins réaliste.
Alors la LOLF fêtera cet été ses 25 ans. Elle a introduit trois comptabilités pour l'État, la comptabilité budgétaire, celle du PLF, la comptabilité nationale, celle dont nous avons discuté au mois d'avril, et enfin la comptabilité générale qui permet de mesurer l'enrichissement ou l'appauvrissement patrimonial de l'État. Et si en 2025, c'est vrai, le déficit s'est amélioré en comptabilité budgétaire, il s'est dégradé en comptabilité générale. Ce constat factuel est une raison supplémentaire de nuancer la satisfaction du gouvernement et de réaffirmer que l'effort budgétaire consenti n'est pas à la hauteur.
Le solde en comptabilité générale s'est en effet dégradé en 2025 de près de 7 milliards pour atteindre -129,5 milliards. Le montant et la nature de nos dépenses posent problème. L'augmentation plus rapide du passif que celle de l'actif révèle que nous finançons par la dette du fonctionnement et des transferts sociaux plutôt que de l'investissement. En effet, au cours de l'exercice 2025, l'activité courante, le fonctionnement et les dépenses d'intervention, a induit un besoin de trésorerie d'un peu plus de 103 milliards d'euros. Les besoins nets liés aux investissements, eux, un besoin de seulement 21 milliards d'euros.
Alors ce triste constat était déjà dénoncé par Michel Pébereau dans son rapport homonyme de 2005. Mais cette pratique, qui est très décriée par les particuliers, ce serait du crédit à la consommation, qui est interdite pour les collectivités locales, ne semble poser absolument aucun problème lorsqu'il s'agit de l'État. Donc si l'objectif de déficit a été respecté, d'aucuns oseront même dire qu'il a été surpassé, c'est grâce à la variable d'ajustement de la fiscalité utilisée dès la construction du PLF et à l'ajustement continu en gestion avec du gel puis des annulations de crédits à hauteur de 12,7 milliards. Résumons-le, disons, osons dire que c'est de la tuyauterie. La baisse du déficit au cours de l'exécution 2025 est trompeuse.
Elle repose uniquement sur une hausse des recettes supérieure à celle des dépenses. Par ailleurs, la baisse des dépenses nettes de l'État n'est pas la résultante de réformes de fond ou d'économies pérennes, mais uniquement la conséquence de la fin programmée de mesures exceptionnelles liées à la crise sanitaire ou encore de certains dispositifs comme l'aide à l'embauche des apprentis les plus qualifiés ou l'accompagnement de Bpifrance ou enfin la mission Investir pour la France de 2030.
Dit autrement, la dépense publique n'a pas été réduite, on a seulement attendu que les dépenses de crise s'éteignent d'elles-mêmes. Alors, ayons au moins le courage de reconnaître que les dépenses publiques suivent elles une dynamique haussière. Trois missions augmentent significativement : la défense, l'éducation nationale et la charge de la dette. Pour la défense, on ne peut pas parler de dérapage, c'est la conséquence logique de la fin des dividendes de la paix. Une dynamique attendue donc et qui se poursuivra avec la mise en œuvre de la loi de programmation militaire.
Avec la baisse inexorable du nombre d'élèves du fait de notre démographie, on pourrait s'attendre en 2025 comme en 2026 à une baisse du budget de la mission. Ce n'est pas le cas et c'est notamment dû au fait des engagements que prend l'État vis-à-vis des retraites.
Enfin, pour ce qui concerne la charge de la dette, sa charge s'est alourdie de 1,5 milliard en 2025. Et comme on le sait déjà, l'année 2026 ne s'annonce pas meilleure puisque lors du comité d'alerte du 21 avril dernier, Monsieur le Ministre, vous avez annoncé revoir le montant de la charge à hauteur de 3,6 milliards. En 2025, la dette aura battu plusieurs mauvais records. Son encours a atteint un pic inédit en fin d'année. Le taux moyen d'émission des OAT est passé de 1,70 % en 2022 à 3,12 % en 2025.
Un nouveau pic d'émission de dette à moyen et long terme à hauteur de 300 milliards.
Alors si nos taux sur les titres de court terme ont baissé, nous le devons à la politique d'assouplissement mise en place par la Banque centrale européenne. Pour décrire cette dynamique préoccupante de divergence des courbes entre les taux à court et à long terme, la Cour des comptes indique qu'elle peut être le signe d'une érosion de la confiance des marchés financiers dans la capacité de la France à respecter sa trajectoire pluriannuelle de finances publiques. Alors, dit autrement, nous ne pourrons pas continuer plus longtemps à contenir le déficit en rabotant, gelant, puis annulant des crédits. Il va nous falloir proposer autre chose. Selon l'analyse de la Cour des comptes, 79,6 % du total des dépenses nettes du budget général seraient désormais des dépenses rigides.
Elles ne peuvent pas être remises en cause sans une réforme structurelle.
Les restes à payer augmentent continuellement cette année, même si le rapporteur général l'a souligné, en 2025, il y a une très significative amélioration. Et donc, chaque exercice budgétaire est un peu plus contraint que le précédent. Le budget, dit autrement, devient de moins en moins un instrument de choix politique et de plus en plus un mécanisme de gestion d'obligations héritées. Le rapport de la Commission européenne sur le programme de réforme présenté en avril est très sévère. J'avais raillé à cette même tribune les 0,06 % d'économies présentées sur le périmètre de la sécurité sociale par l'optimisation des prescriptions de pansements.
La Commission est beaucoup plus cinglante.
Quel que soit le sujet, la France est un mauvais élève. Progression du chômage qui pourrait atteindre 8,3 % en 2026, dépassant la moyenne européenne. Taux d'épargne élevé des ménages qui freine la consommation et illustre la peur de l'avenir. 36 départements désormais sous 75 % du PIB par habitant de la moyenne de l'Union européenne contre seulement deux il y a 20 ans. Fuite des cerveaux qui s'accélère avec 15 000 départs de diplômés.
Part des publications de la recherche française dans le top 10 mondial passée sous la moyenne européenne. Et la Commission de s'inquiéter de la fin du plan France 2030, l'écosystème de valorisation de la recherche restant fragmenté et redondant.
PME qui souffrent des retards de paiement des administrations publiques, 28 % en France contre 16 % en moyenne dans l'Union européenne. Taux de chômage des jeunes de 19,7 % contre 15,2 % de l'Union européenne. Taux de pauvreté des enfants qui touche 27,5 % d'entre eux contre 24,3 % dans l'Union européenne. Et enfin, la France hors de trajectoire de ses objectifs climatiques à 2030. Les surcapacités électriques engendrant des prix négatifs.
La raréfaction de l'eau présentant un risque économique croissant avec près d'un quart du PIB brut exposé au risque de pénurie, le tout avec un déficit annuel d'investissement dans les réseaux estimé à 4,6 milliards d'euros.
Taux de recyclage des déchets municipaux très en deçà de la moyenne européenne. Alors, Monsieur le Ministre, tout ne vous incombe pas. Mais pour réaliser tous ces très bons résultats, nous avons la dépense publique la deuxième plus élevée de l'Union en pourcentage de notre PIB. Alors ces résultats ne sont pas une fatalité française. Ils sont le produit de choix politiques et tout ce qui procède d'un choix peut se corriger.
Il sera impossible pour l'État de respecter ses engagements européens et l'objectif de revenir sur 3 % à l'horizon de 2029 à moins d'une rupture profonde. Cette rupture pourtant, il me semblait qu'elle avait été voulue par le Président de la République. Je vais le citer. En 2017, il nous disait : "Nous n'avons pas devant nous cinq ans d'ajustement et de demi-mesures.
"Les Français ne sont pas animés par une curiosité patiente mais par une exigence intransigeante." "C'est la transformation profonde qu'ils attendent, qu'ils espèrent, qu'ils exigent." "Ne la redoutons pas, embrassons-la, bien au contraire." En 2020 : "Nous ne sommes pas un pays qui se réforme comme les pays anglo-saxons, scandinaves ou l'Allemagne, nous sommes un pays qui se transforme." Et ben j'ai envie de vous dire qu'en rugby, tout simplement, on aurait dit que l'essai n'a pas été transformé.
Alors il sera désormais de la responsabilité des candidats à l'élection présidentielle de présenter au suffrage des Français une consolidation budgétaire qui rime avec croissance et qui permette simultanément une augmentation de l'actif et une réduction du passif de l'État.
L'excution 2025 comme le budget 2026 montrent que la consolidation n'est pas l'affaire d'un gouvernement qui s'en va, elle devra ncessairement tre de celle de ceux qui demandent gouverner.
Rééquilibrer cette pression vers des taxes à la consommation et des taxes environnementales pour arrêter de pénaliser le travail sur lequel repose 51,5 % de nos recettes fiscales. À tous ceux qui pensent, plutôt de ce côté, que taxer ceux qui travaillent permettra de combler notre déficit structurel, la Commission relève toujours dans le même rapport que la taxation conjointe des couples décourage la participation au marché du travail des seconds apporteurs, ou encore que le poids fiscal crée des trappes à bas salaires. Alors nous faisons reposer plus de la moitié de nos recettes fiscales sur le travail et nous nous étonnons ensuite qu'il décourage l'emploi. Ce n'est pas une fatalité, c'est un choix fiscal. Alors, mes chers collègues, ce projet de loi, celui de lequel nous débutons, n'est pas un exercice comptable.
C'est un état des lieux, il est sans appel. Un déficit qui est présenté comme maîtrisé mais qui repose en réalité sur une hausse des recettes fiscales et une extinction des dépenses de crise avec un patrimoine qui se dégrade.
Une dette à un niveau jamais atteint. Et huit euros de dépenses sur dix déjà engagés avant même que nous en débattions. Alors l'exécution budgétaire a permis de tenir le chiffre d'un déficit à 5 %. C'est la raison pour laquelle le groupe Les Républicains la votera. Je l'avais dit, la LFI 2025 était la moins mauvaise à l'exception de toutes les autres, notamment car elle était issue d'une commission mixte paritaire conclusive.
Alors nous pourrons très certainement tenir un objectif chiffré une année de plus à coups de gels et d'annulations. Mais tenir un chiffre, c'est uniquement de la gestion.
Redresser un pays, c'est du courage, ce n'est pas renoncer à un embryon de réforme dès qu'une minorité bruyante est dans la rue. Un État ne se juge pas au déficit qu'il annonce mais au patrimoine qu'il transmet, à nous collectivement dès aujourd'hui de cesser de transmettre des dettes pour commencer à transmettre des choix.
Didier Mandelli
Merci cher collègue. La parole est à Monsieur Stéphane Foissin pour le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants.
Stéphane Fouassin
Monsieur le Président, Monsieur le Ministre, Monsieur le Président de la Commission des finances, Monsieur le Rapporteur général, mes chers collègues. Nous examinons aujourd'hui le projet de loi d'approbation des comptes de l'année 2025. En matière budgétaire, chacun le sait, les comptes doivent être bons, encore faut-il qu'ils racontent la bonne histoire. L'an dernier, dans cet hémicycle, je posais une simple question : les comptes publics de la France vont-ils mieux ? Cette interrogation demeure d'actualité.
Pour y répondre, il faut d'abord rappeler dans quelles circonstances exceptionnelles s'est déroulé l'exercice 2025. La dissolution de juin 2024, puis la censure du gouvernement Barnier en décembre de la même année, ont plongé le pays dans une situation budgétaire inédite depuis 1980.
Pour la première fois depuis plus de 40 ans, la loi de finances n'a pu être adoptée avant le 31 décembre. L'État a donc dû gérer une année entière dans un contexte institutionnel et politique particulièrement contraint. Malgré ces difficultés, les résultats enregistrés en 2025 traduisent une amélioration réelle, même si elle demeure fragile. Le déficit public recule ainsi de 5,8 à 5,1 du PIB. Les recettes nettes du budget général progressent fortement pour atteindre 356 milliards d'euros, soit près de 31 milliards d'euros de plus qu'en 2024.
Ces résultats méritent d'être soulignés.
Ils témoignent d'un effort de redressement qui n'allait pas de soi dans une année marquée par une croissance plus faible qu'espérée, 0,9 % contre 1,35 anticipé, et par une exécution budgétaire particulièrement complexe. Pour autant, il ne faut ni exagérer les progrès réalisés, ni ignorer les avertissements formulés par les institutions chargées d'évaluer nos finances publiques.
Car si les comptes repassent progressivement dans le vert, ils ne sont pas encore sortis du rouge. Le Haut Conseil des finances publiques reconnaît ainsi la réduction du déficit. Mais il souligne que cette amélioration repose essentiellement sur des mesures de prélèvements obligatoires supplémentaires : surtaxe sur l'impôt sur les sociétés, hausse des cotisations sociales, réduction des allègements de charges ou encore extinction du bouclier tarifaire sur l'électricité. Il note également que les recettes ont finalement dépassé les prévisions, notamment grâce à un rendement exceptionnel de l'impôt sur les sociétés. Mais il rappelle surtout que la France s'écarte pour la deuxième année consécutive de la trajectoire fixée par la loi de programmation des finances publiques.
Le constat de la Cour des comptes est tout aussi nuancé. Oui, le solde budgétaire de l'État s'améliore sensiblement.
Mais près de la moitié de cette amélioration résulte de facteurs ponctuels qui ne pourront être reproduits chaque année : la disparition du programme d'amortissement de la dette COVID, des recettes fiscales plus dynamiques qu'attendues ou encore une charge de la dette inférieure aux prévisions initiales. En somme, la maîtrise de la dépense doit donc davantage reposer sur la sincérité et la rigueur de la construction budgétaire initiale. Ainsi, chers collègues, nous pouvons nous accorder sur le fait que ces comptes semblent avoir retrouvé le bon aiguillage mais sont encore loin de la destination. C'est pourquoi ce débat ne doit pas seulement porter sur les résultats d'hier et doit surtout nous interroger collectivement sur les moyens de retrouver une trajectoire durable de maîtrise de la dépense publique, la réduction du déficit et de préservation de notre souveraineté financière.
Car en matière de finances publiques, l'essentiel n'est pas de gagner du temps une année, c'est de tenir le cap dans la durée. C'est pourquoi, fidèle à sa ligne politique, le groupe RDPI votera en faveur de l'approbation de ce texte, je vous remercie.
Didier Mandelli
Merci, cher collègue.
La parole est désormais à Monsieur Rémi Féraud pour le groupe socialiste, écologiste et républicain.
Rémi Féraud
Merci Monsieur le Président, Monsieur le Ministre, Monsieur le Président de la commission des finances, Monsieur le rapporteur général et chers collègues. Je crois que nous en sommes à la cinquième année consécutive où le projet de loi censé approuver les comptes de l'État ne sera probablement pas adopté par le Parlement, signe certes d'une absence de majorité à l'Assemblée nationale, mais aussi il faut le dire d'une crise démocratique profonde. Alors certes les précédentes lois de règlement puis d'approbation des comptes étaient davantage que cette année caractérisées par une forme d'insincérité politique et budgétaire avec des volumes très importants de report ou d'annulation de crédits, dont acte.
Mais malgré une amélioration timide du déficit public, ce texte est pour nous, socialistes, l'aveu d'une mauvaise gestion des finances publiques, d'une incapacité des gouvernements successifs en 2025 à tenir les engagements pris, et puis d'une inégalité fiscale persistante aux conséquences ravageuses pour la cohésion sociale et territoriale de notre pays.
Et si le déficit public s'établit selon les chiffres annoncés à -5,1 % du PIB en 2025, c'est-à-dire une amélioration par rapport au déficit prévu dans la loi de finances initiale, chacun le sait, ce n'est pas le fruit d'une stratégie, mais d'un contexte macroéconomique un peu plus favorable, tant mieux, mais il s'est déjà retourné, et d'une augmentation des recettes sous l'effet d'un rattrapage, bien plus que d'un réarmement fiscal comme avec la surcote pour les grandes entreprises de l'impôt sur les sociétés. Et disons-le aussi, cette baisse du déficit n'est pas en soi suffisante pour représenter un vrai redressement des finances publiques. Le Haut Conseil des finances publiques considère ainsi que le déficit reste à un niveau trop élevé pour permettre de stabiliser la dette publique.
Elle a d'ailleurs continué de progresser pour atteindre 115,6 points de PIB. Derrière l'amélioration affichée, il n'y a donc pas encore de redressement durable, mais des mesures provisoires, des coups de rabot, des arbitrages budgétaires trop souvent justifiés par une simple logique comptable dans l'urgence.
Le pilotage serré, pour reprendre votre expression, Monsieur le Ministre, c'est toujours pour les dépenses, c'est-à-dire toujours au détriment des politiques publiques indispensables. Chaque annulation, chaque surgel en avril 2025, en septembre, puis en fin d'année, c'est une politique publique retardée, c'est un dispositif qui pâtit, c'est une collectivité qui ne peut plus anticiper, c'est un opérateur de l'État en difficulté.
C'est surtout de manière générale des services publics qui se dégradent inlassablement et il en est de même en ce premier semestre 2026. Or la responsabilité budgétaire ça ne consiste pas ou pas seulement à chercher à chaque occasion qu'il est nécessaire de nouvelles variables d'ajustement ou des économies sur les plus fragiles socialement, sur la transition écologique, sur les fonctionnaires, sur les retraités, sur les demandeurs d'emploi ou sur les collectivités locales. Et ce à l'heure alors que en 2026 d'après l'INSEE les Français verront leur pouvoir d'achat baisser et le chômage augmenter. Pour illustrer de manière concrète les politiques de rabot mises en œuvre par le gouvernement l'an dernier, on peut se pencher sur la mission écologie.
C'est pas incompréhensible en cette période de canicule. Eh bien, annulation d'une partie des contrats de location de voitures et locomotives du nouveau matériel roulant de nuit des trains d'équilibre pour plus de du territoire pardon, pour plus de 276 millions d'euros. L'annulation des subventions pour charges de service public versées à l'établissement de sécurité ferroviaire, je parle pour les transports. Je ne parle même pas de du financement de la transition énergétique des bâtiments. Quant aux relations avec les collectivités territoriales, je tiens à mentionner l'annulation en 2025 des 46 de 46 millions d'euros ouverts au titre de la dotation d'équipement des territoires ruraux.
À la même logique avec la dotation de soutien à l'investissement local diminuée de 26,2 millions d'euros ou aussi l'annulation pure et simple en avril dernier de 5 millions d'euros pour le fonds violences urbaines. Et ça continue en 2026 avec l'annulation récente de 61 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 40 millions d'euros en crédits de paiement pour les dotations de l'État destinées à l'investissement local. Ce n'est pas anodin parce que cela s'ajoute à une série très longue de baisses de crédits qui ont déjà baissé de plus de 400 millions d'euros en autorisations d'engagement depuis le PLF 2025. Nous sommes loin des engagements verbaux pris notamment ici au Sénat vis-à-vis des collectivités locales.
Car le budget 2025, il était déjà brutal pour les collectivités qui ont amorti le choc en recourant davantage à l'emprunt et à l'autofinancement. Mais ça ne peut pas se faire éternellement d'année en année et beaucoup de collectivités ne pourront pas compenser à nouveau les coupes budgétaires en 2026.
Rappelons quand même qu'elles sont les leviers de l'investissement et de la croissance et que l'État chaque année les empêche un peu plus d'exercer leurs responsabilités, y compris par des décisions budgétaires prises en cours d'année. Je veux enfin ajouter que l'ensemble des reculs, ils se sont faits de la part de votre gouvernement et du gouvernement précédent tout en refusant de bouger sur la taxation des superprofits, notamment des compagnies pétrolières et malgré des bénéfices records et des dividendes en hausse.
Tout en ayant un ministre de l'économie, Éric Lombard, qui après son départ du gouvernement en octobre 2025, a révélé, comme le confirme le rapport récent de notre commission des finances, que ceux qui dans notre pays possèdent les plus hauts patrimoines ne contribuent pas comme ils le devraient en matière d'impôt sur le revenu. Que les reculs en matière de politiques publiques, ils se sont faits tout en laissant les dépenses fiscales coûter de plus en plus cher aux finances publiques, alors que leur efficacité est de plus en plus contestable et contestée, comme pour le crédit d'impôt recherche tel qu'il reste défini aujourd'hui. Vous comprendrez donc, Monsieur le Ministre, que pour mon groupe politique, ce n'est pas seulement un texte technique. Ce n'est pas seulement une photographie qu'il serait dommage de déchirer et que contrairement à la majorité sénatoriale, il n'est pas possible pour les socialistes d'approuver les comptes de l'État pour 2025, tant ils illustrent l'impasse budgétaire de bientôt dix ans de votre politique. Je vous remercie.
Didier Mandelli
Merci cher collègue.
La parole est à Monsieur Pascal Savoldelli pour le groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky.
Pascal Savoldelli
Mes chers collègues. Donc, approuver des comptes. Est-ce que c'est approuver une politique ? Vous avez essayé d'y répondre Monsieur le Ministre. Moi je dis un peu quand même, hein.
Un peu plus lorsqu'il s'agit du dernier texte de ce type avant les élections présidentielles et législatives de 2027.
Mais approuver des comptes, c'est surtout approuver une méthode. Et cette méthode s'est distinguée par ce que je nomme à cette tribune depuis deux ans, la séparation de ce qui relève de la légalité et ce qui relève de la légitimité. Tout dans la construction du budget 2025 fut légal. Le 49.3 est dans la Constitution. Les décrets d'annulation sont prévus par la LOLF.
La nomination d'un Premier ministre est une prérogative du Président. Tout cela est légal. Mais rien de tout cela n'est légitime. Car la légitimité en démocratie ne naît pas de la procédure, elle naît du consentement.
Et le consentement ici a été refusé deux fois. Refusé en 2023 lorsque des millions de Françaises et de Français ont dit non à la réforme des retraites et qu'on leur a imposé sans vote par ce même 49.3. Refusé en 2024 lorsque le président a dissous l'Assemblée, perdu les élections, placé son camp en troisième position et a répondu à ce verdict en nommant un gouvernement battu qui n'a jamais soumis un seul budget au vote des députés. Voilà la matrice de ces comptes. Une crise démocratique ouverte par le mépris du mouvement social puis approfondie par la négation du suffrage.
Un budget décrété par trois gouvernements battus, Attal, Barnier, Bérou et appliqué par deux, Bérou puis Lecornu. Donc légal oui, légitime non.
Je veux néanmoins ancrer cette critique sur le terrain des choix budgétaires. Trois mouvements. D'abord le tabou fiscal, le tabou fiscal. Cette doctrine du pas d'impôt nouveau érigée en dogme depuis 2017 a certes été levée dans ce budget. Mais alors dans quelles conditions ?
Les quelques 10,7 milliards d'euros attendus à la contribution des plus aisés et des grandes entreprises se sont révélés décevants. 2,3 milliards manquent à l'appel. Il manque sur la contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés des grands groupes, sur la taxe sur les rachats d'actions et surtout sur la contribution différenciée sur les hauts revenus comme l'a rappelé mon collègue Pierre Barros, le résultat était écrit du fait de son assiette, mais ça vous le savez.
Ensuite, un chiffre qui devrait tous nous alerter. Entre 2013 et 2025, ce que l'État rembourse a progressé de 83 % quand ses recettes fiscales brutes n'augmentaient que de 33 %. Simplement, ce qu'il rend croît deux fois plus vite que ce qu'il perçoit. C'est quand même une alerte. Ces restitutions atteignent désormais 28 % des recettes brutes.
Plus d'un quart de l'impôt repart aussitôt. Alors on peut se dire vers qui ? On peut se dire aussi que pour une large part c'est quand même pour le capital. Et plus grave encore, ces restitutions, l'État est incapable de les prévoir.
Sur la seule TVA, l'écart entre prévision et exécution atteint en moyenne 4 milliards d'euros, et cela depuis 2021. Enfin j'en viens à la racine de tout cela. Depuis bientôt 10 ans, une antienne tient lieu de politique économique : la France souffrirait d'un excès de prélèvements obligatoires. Trop d'impôts, trop de cotisations, et en plus trop d'État, comme ça on a fait le tour. Mais de l'autre prélèvement, on ne dit jamais rien.
Celui que le capital, lui, opère sur la richesse produite : les dividendes, les intérêts, les revenus financiers. Celui-là, personne ne l'appelle prélèvement.
Il n'entre dans aucun ratio. Et pourtant, ouvrez les comptes nationaux de l'INSEE : les sociétés non financières de ce pays, le nôtre, ont versé 500 milliards à leurs créanciers et à leurs actionnaires. Pas mal, hein ? Le prélèvement qu'on dit obligatoire finance l'hôpital, l'école, l'allocation aux adultes handicapés ; il est voté et il est redistribué. Celui que l'on tient pour sacré, soustrait à tout débat et à tout vote, est en vérité le seul qui soit vraiment facultatif : c'est celui du capital.
En sanctuarisant le prélèvement discrétionnaire, votre politique a mis en accusation le prélèvement solidaire. La vraie question n'est donc pas : payons-nous trop d'impôts ? Elle est : combien nous coûte le capital ?
Et ce coût-là pèse infiniment plus lourd sur l'emploi et sur l'investissement que le prétendu coût du travail dont on nous rebat les oreilles. Voilà donc la méthode, le bilan, et nous rejetons les deux. Le groupe communiste et canaque votera contre l'approbation de ces comptes. Et cette question de la méthode reste posée à l'aune de l'élection présidentielle de l'exercice budgétaire 2027. Je m'excuse de vous dire ça, Monsieur le Ministre, mais j'ai vraiment le sentiment que vous m'avez pas répondu, vous avez pas répondu au groupe communiste lors des questions d'actualité de la semaine dernière.
Vous avez répondu mais pas répondu. C'est comme le quitus sans quitus, voyez ?
Allez-vous laisser, et donc j'en profite, vous êtes là, on est dans ce débat, eh bien est-ce que vous allez décider de laisser le Parlement décider du budget de la France pour 2027 ? Est-ce que vous pouvez nous dire là, maintenant, on arrive à fin juin, est-ce que vous allez procéder à de nouveaux coups de force, 49.3, ordonnance, seconde délibération ? Il va bien falloir à un moment prendre une décision. Si vous pouvez nous la mettre en partage, ça sera bien pour tout le monde ici. Merci.
Didier Mandelli
Merci, cher collègue.
La parole est à Monsieur Grégory Blanc pour le groupe Écologiste, Solidarité et Territoires.
Grégory Blanc
Monsieur le Président. J'y reviens. Monsieur le Président, Monsieur le Ministre, Monsieur le Rapporteur, Monsieur le Président de la Commission des Finances, mes chers collègues. Nous n'allons pas refaire aujourd'hui le débat que nous avons déjà eu à l'examen du rapport annuel d'avancement dans le cadre de la trajectoire budgétaire pluriannuelle. Ce qui est certain c'est que la situation demeure grave, cela a été dit avant moi et inquiétante et face à cela nous avons eu une séquence 2025 où les pilotes Barnier puis Bayrou ont navigué à vue tout au long de la séquence.
Pire, le gouvernement Lecornu s'inscrit pleinement finalement dans les pas de ses deux prédécesseurs. Force est de constater que l'exécution budgétaire révèle surtout que l'année 2025 a été celle d'un budget non maîtrisé, malgré les nombreuses corrections apportées en cours d'année, corrections sur lesquelles le Parlement n'a pas eu son mot à dire. Non maîtrisé au niveau des recettes, non maîtrisé également donc au niveau des dépenses, elles aussi avec des crédits loin de ceux initialement votés. Premier constat donc, les recettes.
Nous avons voté des mesures fiscales dont le rendement n'a pas été celui qui était annoncé. Certaines recettes se sont révélées décevantes, d'autres sont venues opportunément combler les écarts. Ce qui est certain, on ne construit pas une trajectoire budgétaire dans la durée sur des recettes soi-disant exceptionnelles. Or les acteurs économiques ont besoin de lisibilité. Et c'est parce qu'on sait qu'ils ont besoin de lisibilité qu'il faut leur dire aussi la vérité.
Oui, nous n'atteindrons pas les objectifs sans mise à contribution des plus riches, partout, toujours présentés comme exceptionnels. Ça fait deux ans qu'on nous explique pour les entreprises, pour les particuliers, qu'il va y avoir des impôts exceptionnels.
Et ça pose des problèmes. Je disais la surtaxe Barnier d'impôt sur les sociétés. On le voit bien, et c'est heureux, son rendement sur 2025 est un peu plus faible qu'escompté à 7,5 milliards d'euros au lieu de 8, mais il est là. Et heureusement qu'il est là.
Si son rendement attendu est nécessaire, nous maintenons pour ce qui nous concerne que taxer les entreprises qui font le choix de produire en France plutôt que celles qui délocalisent, c'est tout de même pas forcément la meilleure façon de dire aux acteurs économiques investissez dans le pays, faites le choix de la France. Pour nous oui, EDF vaut mieux que Total de ce point de vue et continuer d'asseoir cet impôt sur la production et la vente réalisée en France ne nous paraît pas être le système le plus efficient. Oui, il va falloir maintenir la surtaxe sur les d'impôt sur les sociétés. Mais il faut peut-être qu'on en revoie les modalités.
En revanche, s'il y a la nécessité de maintenir la surtaxe au niveau des entreprises les plus riches du pays, il y a tout de même un problème effectivement sur le rendement ridicule de la cotisation différentielle sur les hauts patrimoines. Il révèle en définitive l'absence de volonté de s'attaquer à l'injustice fiscale et il démontre que les majorités du socle commun préfèrent taxer les classes moyennes et épargner les plus hauts revenus au moment même où la commission des finances du Sénat révèle que 13 000 foyers millionnaires ont un impôt négatif ou à zéro. Bref, en 2025 rien, en 2026 toujours rien. Monsieur le ministre, pour 2027 que proposez-vous pour rééquilibrer effectivement les contributions des uns et des autres ? Mais le plus préoccupant est ailleurs, je le disais au niveau des dépenses.
Chaque année nous débattons longuement des crédits budgétaires dans le détail. Mais pour quoi faire ?
Parce que finalement à l'atterrissage on s'aperçoit dans l'exécution budgétaire que ce que nous votons est finalement complètement altéré. De ce point de vue il est tout de même frappant qu'en matière d'exécution, le premier budget exécuté, exécuté non pas au sens budgétaire du terme mais au sens peut-être Far West du terme, le premier budget qui passe sur le billot c'est le budget de la transition écologique année après année. On vote des crédits et à l'atterrissage c'est celui qui est le plus fortement diminué. Bref, quand il n'y a ni carte ni plan, le bateau part à la dérive. Vous avez beau tendre quelques voiles pour montrer qu'il continue d'avancer, il n'en demeure pas moins que la destination demeure approximative.
Il est hasardeux, nous semble-t-il, de partir à l'inconnu. C'est pourtant ce qu'a continué de ce qui a continué de se passer sur l'exercice 2025, du fait des décisions Barnier-Bayrou et de la coalition du socle commun. Pour notre part, nous rejetterons cette gestion. Je vous remercie.
Didier Mandelli
Merci, cher collègue. La parole est à Monsieur Christian Bilhac pour le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.
Christian Bilhac
Monsieur le Président, Monsieur le Ministre, Monsieur le Président de la Commission des Finances, Monsieur le Rapporteur Général, mes chers collègues. Le déficit de l'État est réduit de 31 milliards sur cet exercice 2025. Il convient de souligner cet effort de redressement des comptes publics. Mais, car il y a un mais, les comptes publics ne sont que le volet comptable de l'action publique et à l'exception de la défense, que dire des autres missions régaliennes de l'État ?
La sécurité intérieure, l'éducation nationale, la santé, le logement. Je n'ose même pas parler des dysfonctionnements de la justice sous les feux de l'actualité récente. Je partage avec le rapporteur général le sentiment que ce n'est pas en créant de nouvelles fiscalités que l'on redressera les comptes publics. On ne rajoute pas, je l'ai déjà dit, du vin dans une barrique qui fuit. On commence d'abord par colmater et par supprimer les fuites.
Toutefois, en matière de fiscalité, nous devons toujours avoir pour objectif d'aller vers davantage de justice fiscale pour accompagner la justice sociale. Afin de réussir à la fois le redressement des finances publiques et la mise à niveau des missions régaliennes, on ne peut pas continuer à décider avec, dans une main, un tableau Excel et dans l'autre le fameux rabot bercynien. En 1982, ça fait un moment, sous l'impulsion de Gaston Defferre, de grandes lois de décentralisation avaient été votées, mais 42 ans plus tard, on est toujours au milieu du gué.
Avec un enchevêtrement de compétences et une suradministration flagrante qui paralyse tous les acteurs de notre pays : les chefs d'entreprise, les artisans, les commerçants, les agriculteurs et bien sûr les maires et les conseils municipaux. Je prendrai un exemple : le tourisme. Le ministre, l'opérateur Atout France, le comité régional du tourisme, le comité départemental du tourisme, le pôle tourisme du pays et du parc ou du parc, ça dépend des territoires.
Et il ne faut pas oublier non plus l'EPCI, l'intercommunalité qui a aussi son service tourisme. À chaque niveau, une administration, des locaux, du personnel, des véhicules. Et avec ça, on multiplie les interlocuteurs, les frais de structure et les études de préfiguration. Selon certains chiffrages, cette suradministration nous coûterait 150 milliards par an. 150 milliards par an.
À quoi il faut ajouter un surcoût de 60 milliards pour la surtransposition des normes applicables en France par rapport à nos voisins européens et en particulier par rapport à l'Allemagne. C'est un total de 200 milliards. 200 milliards de dépenses qui, non contentes d'être inutiles, sont néfastes. Je vais faire un petit retour en arrière. En 1986, il y a donc 40 ans, j'étais maire et pour gérer ma commune, j'avais quatre interlocuteurs : le sous-préfet, le conseiller général, l'ingénieur subdivisionnaire de l'équipement, un homme de terrain pour tout ce qui était urbanisme et voirie, et enfin le chef de district EDF qui réglait tout ce qui était un problème électrique, du compteur du particulier jusqu'à la ligne haute tension.
40 ans plus tard, ce qui se réglait en quelques heures grâce à deux ou trois interlocuteurs demande aujourd'hui un minima six mois à un an de travail avec une quinzaine d'interlocuteurs, sans oublier les frais engendrés par les études préalables. Alors, mes chers collègues, en septembre auront lieu les élections sénatoriales et vous allez, comme moi, rencontrer les grands électeurs. Et je crois que quel que soit le groupe dans lequel vous siégez, tous vous diront la même chose, ce qu'ils pensent de cette suradministration, de cet excès normatif, de ce mal français qui paralyse tout le pays. Alors, malgré que je salue le redressement des comptes, je ne peux pas approuver les résultats de la gestion, même si dans le contexte politique actuel, je ne m'y opposerai pas. C'est donc l'abstention qui prévaudra pour le groupe RDSE.
Merci.
Didier Mandelli
Merci, cher collègue.
La parole est à Monsieur Vincent Capo-Canellas pour le groupe Union Centriste.
Vincent Capo-Canellas
Monsieur le Président, Monsieur le Ministre, Monsieur le Président de la Commission des Finances, Monsieur le Rapporteur Général, mes chers collègues. Nous sommes appelés aujourd'hui à nous prononcer sur les comptes de l'exercice 2025. Ce texte vise avant tout à constater une exécution budgétaire, à comparer les prévisions à la réalité et à exercer notre mission de contrôle des finances publiques.
Les résultats de 2025 sont meilleurs que ceux anticipés lors de l'adoption de la loi de finances. Le déficit public s'établit à 5,1 % du PIB, soit une amélioration de 0,7 point par rapport à 2024 et de 0,3 point par rapport à la prévision initiale. Le déficit budgétaire de l'État atteint 124,2 milliards d'euros, soit 14,8 milliards de moins que prévu. La cible de dépenses a été respectée et plusieurs indicateurs témoignent d'une exécution plus favorable qu'attendue. Ces résultats méritent d'être reconnus, même si leur portée est relative.
Malgré un contexte international dégradé, notre économie a continué de croître de 0,9 %, prouvant sa résilience. L'inflation est revenue en 2025 donc sous les 1 %, permettant alors à la Banque centrale européenne d'engager un cycle de baisse des taux qui a contribué à améliorer les conditions de financement de notre économie.
Autant de constats plutôt favorables qui nous laissent presque rêveurs aujourd'hui quand on pense à l'exécution 2026 et à la dégradation de la conjoncture que nous connaissons. Lorsque l'on examine les ressorts de cette amélioration pour 2025, le constat est plus nuancé encore. La bonne nouvelle relative des 5,1 % de déficit repose avant tout sur une hausse des prélèvements obligatoires à hauteur de 23 milliards d'euros. Derrière ces recettes supplémentaires, il y a des entreprises qui investissent et embauchent malgré une pression fiscale déjà élevée et qui sont pénalisées. Il y a aussi des ménages qui supportent une part croissante du financement de la dépense publique.
Dans le même temps, les dépenses publiques continuent de progresser plus vite que la richesse nationale. Tant que l'amélioration de nos comptes reposera davantage sur l'augmentation des recettes que sur la maîtrise durable de la dépense, nous continuerons à repousser les réformes dont notre pays a besoin.
Cette situation nous oblige à ouvrir un débat que nous différons depuis trop longtemps. Notre modèle social est un acquis précieux, mais sa préservation passe nécessairement par une réflexion sur son efficacité, son organisation et sa soutenabilité financière. Refuser ce débat, c'est prendre le risque d'affaiblir demain ce que nous voulons protéger aujourd'hui. Je souhaite également évoquer les gels de crédits et les annulations de dépenses décidées en cours d'année. Ces outils répondent à des impératifs de gestion que nous comprenons.
Mais ils ne remplacent pas les réformes structurelles. Ils entretiennent l'incertitude pour les collectivités, les opérateurs publics et les acteurs économiques qui ont besoin bien souvent de visibilité.
Le véritable enjeu n'est pas de dépenser moins à tout prix, mais de savoir où l'on dépense et de faire des choix véritables. Lorsqu'un opérateur stratégique comme Météo-France voit ses moyens sous tension, c'est notre capacité à anticiper les risques climatiques et météorologiques et à protéger les Français qui est en jeu. Idem s'agissant des crédits du Cerema qui est notamment le spécialiste de l'adaptation au changement climatique.
Et je veux encore citer, j'étais à Toulouse la semaine dernière pour la mise en service d'une nouvelle ligne d'assemblage de la famille A320, les inquiétudes du monde aéronautique sur le financement de la recherche dans laquelle l'État a une place importante au travers de ce qu'on appelle le CORAC. Les promesses là-dessus ne sont pas tenues et nous avons un problème, c'est que la Chine, les États-Unis, eux, continuent d'investir dans ces domaines-là. Donc l'argent public, bien sûr, on le sait, n'est ni gratuit ni illimité, il est rare et coûteux. Il faut donc assumer des choix et nous devons le faire à un moment difficile où d'autres continents investissent beaucoup dans ce qui fera l'avenir et la croissance de demain. Nous devons distinguer les dépenses qui préparent l'avenir de celles qui entretiennent nos déséquilibres.
Une dette qui finance l'éducation, la recherche, l'énergie ou les infrastructures peut renforcer notre potentiel de croissance. Une dette qui finance principalement des dépenses de fonctionnement réduit progressivement nos marges de manœuvre. Le Conseil des finances publiques nous rappelle d'ailleurs que malgré l'amélioration du déficit, la dette continue d'augmenter. Elle atteint désormais 115,6 % du PIB, soit près de 2 737 milliards d'euros. La France est aujourd'hui le troisième pays le plus endetté de la zone euro.
Plus préoccupant encore, notre déficit demeure très éloigné du niveau nécessaire pour stabiliser cette dette.
De plus, le pardon, le bilan de l'État s'est encore dégradé de plus de 116 milliards d'euros en un an. La Cour des comptes, le Conseil des finances publiques et la Commission européenne convergent sur un même constat : notre trajectoire budgétaire reste fragile, vous l'avez d'ailleurs rappelé, Monsieur le Ministre, tout à l'heure. Les conséquences de cette situation sont bien réelles : hausse du coût de la dette, perte de compétitivité, réduction des marges de manœuvre budgétaires et dépendance accrue vis-à-vis de nos créanciers.
La question est simple : voulons-nous continuer à combler nos déficits par toujours plus d'impôts ou engager enfin les réformes qui permettront de maîtriser durablement la dépense publique ? Évidemment, la situation politique n'est pas la plus simple pour traiter ces questions-là, et nous souhaitons que la campagne présidentielle le permette et que nous trouvions avec le gouvernement, et peut-être avec l'Assemblée, les voies pour être enfin un peu raisonnables dans la préparation du prochain PLF. Pour ma part, je crois qu'un redressement de nos finances publiques ne pourra pas reposer uniquement sur des hausses de recettes. Il devra s'appuyer sur davantage de compétitivité, davantage d'investissement, davantage de création de richesse et davantage de travail. Les entreprises ont besoin de visibilité, les ménages ont besoin de stabilité, les collectivités ont besoin de prévisibilité.
Les recettes publiques seront d'autant plus solides que notre économie sera compétitive et créatrice de richesse. Mes chers collègues, les comptes de 2025 ne seront pas parfaits, mais les objectifs ont globalement été atteints et le déficit s'est révélé inférieur aux prévisions. Le groupe Union Centriste approuvera donc ces comptes.
Les résultats de 2025 constituent un signal encourageant, ils ne sauraient être considérés comme l'aboutissement du redressement de nos finances publiques. Pour terminer, je voudrais dire bien sûr nos inquiétudes et notre mobilisation sur l'exécution de la loi de finances en 2026, inquiétude sur la prévision de croissance. On a vu le recalage de la Banque de France, recalage un peu plus modéré de l'INSEE, et former effectivement le souhait qu'on soit à même demain, face au risque d'inflation, face au risque de la hausse des taux, de faire face et de tenir l'objectif de 5 % dans cette année 2026, avec demain évidemment des questions : comment financer l'IA, comment financer la transition écologique et comment financer la recette ?
C'est je crois ce qui doit nous guider et si ce bon résultat 2025 est enregistré, il nous invite à être encore plus rigoureux pour demain. Je vous remercie.
Didier Mandelli
Merci cher collègue. La discussion générale est close. Nous passons à l'examen des articles du projet de loi avec un article liminaire, un amendement 10 qu'il présente, Monsieur Bamos.
Pierre Barros
Merci Monsieur le Président, Monsieur le Ministre, chers collègues. Il existe une constante depuis 2017 : le gouvernement, quels que soient les événements, quelles que soient les circonstances, maintient toujours la même politique économique.
L'impôt sur les sociétés a été abaissé de 33 à 25 %, les cotisations patronales ont été allégées, la CVAE quasiment supprimée, le crédit d'impôt recherche distribué sans contrepartie significative. À chaque étape, la même promesse nous a été faite, la politique de l'offre devrait produire davantage d'investissement, davantage de croissance et in fine le redressement de nos finances publiques. En 2020, au plus fort de la crise sanitaire, le ministre Bruno Le Maire déclarait devant notre assemblée, contrairement à ce que j'entends beaucoup dire, nous maintiendrons une politique de l'offre. En 2022, il annonçait encore que le projet de loi de finances marquerait la fin du quoi qu'il en coûte et le retour à une gestion normalisée des finances publiques. En 2024, lorsque les comptes publics se sont dégradés bien davantage qu'annoncé, le gouvernement a mobilisé au maximum les instruments permis par la LOLF, notamment les décrets d'annulation afin de préserver cette même orientation économique.
Et au terme de huit années de cette politique, la dette publique s'est accrue de plus de 1000 milliards d'euros. Ce constat devrait conduire à un examen critique du cap suivi. Il devrait au moins ouvrir un débat sur les choix économiques qui ont conduit à cette situation. C'est le sens de cet amendement de suppression : questionner la trajectoire. Entre 2027 et 2030, la loi de programmation militaire engagera plus de 52 milliards d'euros de dépenses supplémentaires.
Dans le même temps, le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne augmentera d'environ 10 milliards d'euros.
Et la semaine dernière encore, devant le MEDEF, le Premier ministre a réaffirmé le principe selon lequel il ne saurait y avoir de nouveaux impôts. Je vous pose donc la question, Monsieur le Ministre : cette politique de l'offre, qui résiste aux faits depuis bientôt 10 ans et à l'absence de majorité depuis 4 ans, comment comptez-vous l'appliquer cette année ? Alors au Sénat, peut-être par une seconde délibération, à l'Assemblée nationale au 49.3 ou par des ordonnances budgétaires ? Je vous remercie de votre réponse.
Didier Mandelli
Merci. Quel est l'avis de la commission, Monsieur le Rapporteur général ?
Jean-François Husson
C'est un avis défavorable pour les mêmes raisons que les observations que j'ai mentionnées tout à l'heure sur la question préalable. Ce serait dommage de ne pas pouvoir examiner le texte qui nous est soumis puisque la conséquence de l'adoption de l'amendement, ce serait effectivement de mettre fin au débat.
Monsieur le Ministre ?
Didier Mandelli
Même avis défavorable. Je mets aux voix cet amendement 10 qui a reçu deux avis défavorables. Qui est pour ? Qui est contre ? Qui s'abstient ?
L'amendement n'est pas adopté. Je mets aux voix l'article liminaire avant de passer à l'article 1er. Qui est pour ? Qui est contre ? Qui s'abstient ?
L'article liminaire est adopté. Je mets aux voix l'article premier. Qui est pour ? Qui est contre ? Qui s'abstient ?
Article 2, même vote ? C'est le même vote. Il est adopté. À l'article 3, deux amendements qui font l'objet d'une discussion commune. Le premier, donc le numéro 1, par Monsieur le rapporteur général au nom de la commission.
Jean-François Husson
Oui, je vais, on va avoir un certain nombre, je vais donner une explication pour l'ensemble des amendements puisqu'il y en a plusieurs qui consistent donc c'était aux articles 7, 8, 9 et 10 et de ramener à l'article 3 l'ensemble des amendements qui consistent simplement donc à affecter au bilan le résultat comptable des années passées 2021, 22, 23, 24 puisque ça n'avait pas été adopté. J'ai eu l'occasion de le dire tout à l'heure et comme ces articles ne prévoient pas l'approbation du bilan tel que modifié par ces affectations, l'adoption de ces articles est en même temps indissociable de celle du présent article. Donc c'est ce qui est proposé à ce stade.
Oui, je vais... On va avoir un certain nombre... Je vais donner une explication pour l'ensemble des amendements puisqu'il y en a plusieurs qui consistent donc...
Didier Mandelli
Merci Monsieur le ministre pour l'amendement 8 dans la discussion commune.
David Amiel
Oui, merci Monsieur le président.
Il y a dans l'amendement déposé par le rapporteur général deux choses. Il y a la première qu'il a présentée à l'instant, qui consiste à regrouper au sein de l'article 3 les données relatives au bilan patrimonial pour les années antérieures à l'année 2025, d'où d'ailleurs les amendements qui s'en déduisent par cohérence, article 7, article 8, article 9, article 10. Je voudrais simplement préciser, même si ça semble un peu technique comme discussion, qu'il n'y a ni dans la version du rapporteur général, ni dans la version qui vous est proposée par le gouvernement, des éléments en plus ou en moins. Il s'agit de savoir comment on les répartit dans les différents articles.
Je comprends l'argument du rapporteur général qui est de les rassembler dans un seul article au nom de la lisibilité. En revanche, il nous semble nous qu'au regard de l'annualité budgétaire, les éléments relatifs aux différents exercices 2021, 22, 23, 24, 25 doivent figurer dans des articles différents, ce qui permet d'ailleurs à la représentation nationale et au Parlement de se prononcer différemment sur les différentes années.
C'était un élément qui avait d'ailleurs fait l'objet de discussions avec le Conseil d'État, raison pour laquelle je serais défavorable à l'amendement du rapporteur général et également du coup défavorable aux amendements qui suivront dans les articles pour la même pour la même raison. En revanche, l'amendement du rapporteur général proposait aussi une correction d'erreur matérielle sur la ligne report des exercices antérieurs, fruit d'ailleurs des travaux qui ont été menés en commission des finances. Et j'y suis favorable et c'est ce qui guide l'amendement numéro 8 que je dépose, donc pas la partie relative au regroupement à l'article 3, mais la partie relative à cette correction d'erreur qui a été relevée par les travaux en commission des finances. Donc avis défavorable sur l'amendement numéro 1.
Didier Mandelli
Merci Monsieur le rapporteur sur l'amendement du gouvernement, le 8.
Jean-François Husson
Pour les raisons que j'ai évoquées donc ce serait une demande de retrait au profit de l'amendement de la commission. J'entends le débat mais nous nous n'avons pas l'avis du Conseil d'État donc on va je propose qu'on reste sur les positions du Sénat et on verra ce qu'il adviendra ensuite.
Didier Mandelli
Merci. Je vais mettre aux voix l'amendement du rapporteur qui a reçu un avis défavorable. Monsieur Savoldelli pour explication de vote.
Pascal Savoldelli
Merci monsieur le président et merci pour vos sourires monsieur le ministre et monsieur le rapporteur général. Euh là on est toujours sur quitus sans quitus avec ce petit amendement là.
Euh, nous n'allons pas le voter, nous, pas par indifférence aux enjeux comptables, mais parce qu'il y a une question de logique et de cohérence, et elle nous oblige. Le rapporteur général a dit une chose tout à fait juste : consolider l'affectation des résultats 2021-2025 en un seul endroit plutôt que de les disperser, c'est plus lisible, plus professionnel. C'est exact, Monsieur le Rapporteur général. Mais cette cette consolidation, elle sert une finalité, ça vous le savez bien. C'est faire entrer au bilan de l'État les résultats que le Parlement a refusé d'approuver.
Et là, il y a une petite entorse quand même dans cette affaire, qui est pas technique. 550 milliards de pertes patrimoniales. Les faits : 2021, c'était non. 2022, c'est non. 2023, c'est non.
2024, c'est non. Quatre fois le Sénat a dit non. Quatre fois. Et à chaque fois, d'ailleurs, avec la droite sénatoriale. Et maintenant, vous nous demandez que on ingurgite, on les ingurgite — excusez-moi, j'ai pas trouvé d'autre terme — on les ingurgite regroupés, consolidés, mais quand même ingurgités quand même.
Et ça, c'est du politique, et vous le savez bien. Or, il y a un principe chez nous, groupe communiste kanak : on ne valide pas ce qu'on a refusé. Et pas trois ans après, en plus, en glissant dans une sorte de compilation comptable, et ce n'est pas en prétendant que c'est une correction de forme.
Tout ça par cohérence donc nous voterons contre cet amendement. Merci.
Didier Mandelli
Très bien. Je vais mettre aux voix donc l'amendement du rapporteur, le 1 qui a reçu un avis défavorable du gouvernement. Qui est pour ? Qui est contre ? Qui s'abstient ?
L'amendement est adopté et fait tomber le 8 du gouvernement. Je mets aux voix l'article 3. Qui est pour ? Qui est contre ? Qui s'abstient ?
L'article 3 est adopté. Je mets aux voix l'article 4. Même vote ? Même vote. L'article 4 est adopté.
Je mets aux voix l'article 5. Même vote également ?
L'article 5 est adopté. Nous arrivons à l'article 6 avec un amendement numéro 2 de Monsieur le rapporteur général.
Favorable.
Didier Mandelli
Je mets aux voix cet amendement du rapporteur avec un avis favorable du gouvernement. Qui est pour ? Qui est contre ? Qui s'abstient ? L'amendement est adopté.
Je mets aux voix l'article 6. Qui est pour ? Qui est contre ? Qui s'abstient ? L'article 6 est adopté.
À l'article 7, deux amendements identiques de suppression. Le premier, le 3, Monsieur le rapporteur général.
Jean-François Husson
Pardon, je vais considérer qu'ils ont, je les ai déjà défendus à chaque article.
Pascal Savoldelli
Merci monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues. Être identique ne vient pas des mêmes motivations et de la même lecture. Et oui, c'est comme ça. Parce que quand même, non mais je sais pas ceux qui nous regardent s'ils arrivent à bien suivre. Mais vous, vous suivez, ça c'est incontestable.
En gros, vous venez d'approuver à l'instant l'affectation des résultats patrimoniaux 2021-2024 à l'article 3. Vous avez voté, pas de problème, hein, vous avez voté d'accepter qu'il y ait 550 milliards de pertes patrimoniales, résultat que le Parlement avait rejeté année après année. Et tout ça pour que ça rentre formellement au bilan de l'État. Or les articles 7 à 10, d'ailleurs, contenaient exactement la même chose dispersée en quatre articles. Donc on comprend bien l'amendement du rapporteur général qui modifie l'architecture du texte.
On comprend encore que le rapporteur général logiquement propose de supprimer ces articles puisqu'ils seraient devenus redondants.
Mais il y a une autre question : est-ce que la droite est à l'aise avec sa proposition ? Car qu'est-ce qui se passe ? Vous validez le principe de faire entrer au bilan des comptes ce que vous aviez rejeté. C'est quand même un exercice politique qui n'est pas simple. Vous avez dit oui à cette validation rétroactive.
Et maintenant vous vous apprêtez à rejeter les articles 7 à 10 en disant : ce sont des redondances, c'est la mauvaise technique. Voyez un peu l'exercice. Ça va, on n'est pas trop en pleine canicule ici. Mais on ne peut pas faire les deux. Donc vous ne pouvez pas à la fois dire : affectation des résultats, c'est normal et c'est lisible article 3, mais nous sommes les gardiens de la rigueur budgétaire en rejetant les articles 7 et 10.
C'est pas de la rigueur. Moi je sens, même s'il y a le sourire et toute la convivialité de nos relations, moi je vais vous dire un truc, le en même temps pour la droite c'est quand même un sacré embarras, un sacré embarras de faire du en même temps à la veille d'élections où vous avez déjà des candidats.
Jean-François Husson
Merci Monsieur le rapporteur général. Je vous dirais pour rester d'actualité que c'est plutôt une manière de remettre les choses à l'endroit. Merci Monsieur le Ministre, vous confirmez l'avis défavorable ?
Défavorable.
Didier Mandelli
Bien sûr. Donc je mets aux voix ces deux amendements identiques. Qui est pour ? Qui est contre ? Qui s'abstient ?
L'article 7 est supprimé.
L'article 8. Deux amendements identiques. On est dans la même logique. Monsieur le rapporteur. Monsieur Savoldelli.
Il est défendu. Donc défavorable du gouvernement. Je mets aux voix ces deux amendements identiques avec un avis défavorable du gouvernement. Qui est pour la suppression ? Qui est contre ?
Qui s'abstient ? L'article 7 est supprimé. L'article 8 pardon. Nous arrivons à deux amendements identiques sur l'article 9.
Monsieur le rapporteur.
Même chose.
Monsieur Savoldelli.
Défendu.
Didier Mandelli
Monsieur le ministre, avis défavorable. Donc je mets aux voix ces deux amendements identiques de suppression. Qui est pour ? Qui est contre ? Qui s'abstient ?
Les amendements ne sont pas... sont adoptés. L'article est supprimé. À l'article 10, deux amendements identiques de suppression. Monsieur le rapporteur.
Idem.
Monsieur Savoldelli.
Didier Mandelli
Même chose. Monsieur le ministre. Défavorable. Donc je vais mettre aux voix ces deux amendements identiques de suppression. Qui est pour ?
Qui est contre ? Qui s'abstient ?
L'article 10 est supprimé. Je mets aux voix l'article 11. Qui est pour ? Qui est contre ? Qui s'abstient ?
L'article 11 est adopté. Je vais mettre aux voix l'ensemble du projet de loi. Y a-t-il des demandes d'explication de vote ? Je n'en vois pas. Donc je mets aux voix le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.
En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public est de droit. Il va être procédé au scrutin public dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.
Le scrutin est ouvert. Personne ne demande à voter ?
Le scrutin est clos. 342 votants, 326 exprimés, pour 226, contre 100. Le projet de loi est adopté. Je vais suspendre, mes chers collègues, la séance quelques instants uniquement afin de permettre à chacun de s'installer pour le prochain point à l'ordre du jour. La séance est suspendue.
Vraiment quelques minutes.
La séance est reprise. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, portant approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2025. Dans la discussion générale, la parole est à Monsieur David Amiel, ministre de l'Action et des Comptes publics.
Monsieur le ministre.
David Amiel
Merci Monsieur le président, Madame la rapporteure générale, Mesdames et Messieurs les sénateurs, Monsieur le président de la commission. Je viens vous présenter aujourd'hui le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale pour l'exercice 2025.
Ce texte est d'abord un exercice de transparence puisque depuis 2022, et c'est un progrès net qui a été réalisé, la loi nous oblige, nous le gouvernement, à transmettre au Parlement chaque année les comptes définitifs de la sécurité sociale dans le même format au fond que ce que l'on avait coutume de faire pour le projet de loi de finances, c'est-à-dire pour les comptes de l'État. Avant même d'examiner le budget de l'année suivante, c'est une bonne chose puisque c'est l'illustration du contrôle parlementaire dans ce qu'il a de plus sérieux, ce chaînage vertueux qui veut qu'au printemps on fait un retour sur l'exécution de l'année précédente pour préparer aussi dans les meilleures conditions les débats, les désaccords et les accords que nous aurons au moment de l'élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l'année suivante. Ce sérieux, c'est celui de l'objectivité des faits. Et ces faits, les voici.
Les comptes de la sécurité sociale sont en déficit de 21,6 milliards d'euros en 2025. La branche maladie à elle seule affiche 15,9 milliards de déficit, la branche vieillesse 7,1 milliards.
Ce sont des chiffres lourds. Ce sont des chiffres que personne ne peut contester. Ce sont des chiffres qui ne sont pas conformes à l'esprit même de la sécurité sociale qui veut que au-delà des quelques mois ou quelques années où joue le cycle économique, la sécurité sociale doit être équilibrée. Puisque c'est la notion même de solidarité au sein d'une même époque que d'assurer cela sans reporter les paiements sur les générations suivantes. Et pourtant ce que nous voyons ici, c'est tout le contraire à la fois de l'esprit de la sécurité sociale, de son esprit fondateur et des obligations que nous avons face aux générations qui viennent.
Il a été rappelé à l'instant dans les débats que nous avions autour du projet de loi de finances le fait que la dette pouvait servir à financer des investissements pour l'avenir, c'est-à-dire des investissements dont les générations suivantes bénéficieront.
C'est le cas en matière d'innovation, c'est le cas en matière de recherche, ça peut être le cas en matière de défense par exemple. Nous avons ici des dépenses de solidarité qui bénéficient aux générations actuelles, elles doivent être financées par les générations actuelles, libre à nous ensuite d'avoir un débat, un débat très politique pour savoir comment répartir cette charge. Mais le déficit lui-même, je crois, c'est trahir au fond l'esprit même de la sécurité sociale et de la solidarité nationale. Je voudrais aussi dire ce que ces chiffres ne disent pas seuls. Le déficit est inférieur de 1,4 milliard d'euros à ce que le gouvernement avait prévu et c'est dû à un pilotage des dépenses avec rigueur tout au long de l'année par le gouvernement de François Bayrou.
Pour la première fois depuis la crise sanitaire, l'Ondam n'a pas été dépassé.
Concernant les 1,7 milliard d'euros de mesures de freinage déclenchées à l'été 2025, au moins 1,2 milliard d'euros ont été effectivement réalisés. Ce n'est pas anodin et cela prouve qu'on peut maîtriser la dépense quand on s'en donne les moyens et je sais, mesdames et messieurs les sénateurs, que vous y êtes attentifs. Mais ce n'est bien sûr pas suffisant et personne ne pourrait se gargariser de ces chiffres.
La trajectoire des dépenses sociales reste ici préoccupante et je voudrais rappeler à cette tribune que quand on regarde l'augmentation des dépenses publiques depuis 50 ans, elle est à 80 % le fruit de l'augmentation des dépenses sociales. Nous ne pouvons ni nier cette situation ni la traiter par des postures parce que le choix qui s'offre à nous est simple. Soit nous prenons ce déséquilibre à bras-le-corps en maîtrisant la dépense, en poursuivant les réformes, en proposant aux Français des comptes sincères sans reporter sur les générations suivantes la facture de nos non-choix, soit nous nous contenons à des promesses qui peuvent sembler confortables aujourd'hui mais au risque d'être tôt ou tard rattrapés par la réalité et je crains que ce ne soit plutôt tôt que tard au détriment de notre sécurité sociale.
Prendre ses responsabilités, dire la vérité, cela veut dire aussi prendre des décisions difficiles. Lorsque la revalorisation du SMIC liée au choc énergétique après la guerre en Iran a mécaniquement fait gonfler l'enveloppe des allègements généraux de cotisations patronales, le gouvernement a décidé de reprendre la main. Ce n'est pas une décision facile, ce n'est pas une décision populaire, elle a été contestée. Mais laisser dériver de plus de deux milliards d'euros supplémentaires une enveloppe qui représente déjà 74 milliards, cela n'aurait pas été possible dans le contexte actuel, le contexte que nous connaissons de nos finances publiques.
Nous avons décidé de ne pas baisser l'enveloppe des allégements généraux, nous ne pouvions pas en cours d'année l'augmenter de plus de 2 milliards d'euros, au détriment de 2,8 milliards d'euros en réalité pour les comptes de la sécurité sociale, sans creuser encore une fois ce déficit que je viens de décrire. Avec mes collègues Jean-Pierre Farandou, Stéphanie Rist et Camille Galliard-Minier, nous sommes engagés dans la voie du redressement à travers des mesures de freinage dès l'année 2026, puis de nouvelles mesures qui devront être portées lors du prochain budget. Je ne vous parle pas là de coupes aveugles, je vous parle d'une maîtrise raisonnée, branche par branche, euro par euro.
Enfin, en ce qui concerne le budget 2025 qui vous est ici soumis, je voudrais partager avec vous un élément majeur puisque pour la première fois depuis 2019, la Cour des comptes a certifié l'ensemble des branches du régime général, y compris la branche famille. Cette non-certification avait d'ailleurs pu engendrer par le passé un rejet quasi automatique parmi certains parlementaires.
Cet argument-là n'existe plus et cette certification est surtout le fruit d'un progrès concret. Elle n'est pas le simple, une simple évolution comptable ou bien le fruit d'un simple dialogue technique. Elle reflète une chose très simple qui est la réforme de la solidarité à la source. Et cette réforme de la solidarité à la source, grâce au pré-remplissage des déclarations des allocataires du RSA et de la prime d'activité, permet non seulement d'avoir des comptes qui sont plus justes puisque de s'assurer que les prestations sont effectivement versées à ceux qui y ont droit, à la fois d'ailleurs pour lutter contre le non-recours et pour lutter contre des mauvais versements, permet également d'avoir des comptes qui sont désormais certifiés, plus fiables et plus sincères. Et donc c'est un progrès technologique, un progrès de l'action publique qui a permis d'avoir un progrès social et aussi un progrès comptable que cette certification des comptes de la branche famille.
Mesdames et messieurs les sénateurs, ces comptes sont ceux de la sécurité sociale. Ils méritent d'être approuvés, d'être discutés dans leur trajectoire future, de faire l'objet ensuite de constats sans appel, ceux que j'ai commencé à formuler, ceux d'ailleurs que selon les sensibilités politiques on pourra voir différemment, mais c'est une base solide, certification je le rappelais pour la première fois, qui doit nous permettre ensuite de nous projeter dans les débats politiques et dans les différends que nous aurons à n'en pas douter puisque c'est le fruit de nos sensibilités différentes pour le prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale. Voilà pourquoi, mesdames et messieurs les sénateurs, parce que je crois qu'on ne peut pas débattre de ce qu'on ne connaît pas, vous appelle à voter ce projet de loi. Je vous remercie.
Didier Mandelli
Merci monsieur le ministre.
La parole est à madame Élisabeth Doineau, rapporteur général de la commission des affaires sociales.
Élisabeth Doineau
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur pour avis qui n'est pas là mais auquel je pense, mes chers collègues. Nous voici donc réunis, et c'est pour la quatrième fois, pour l'examen de la loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale. Et cette année, il y aura un fait nouveau, qui est que pour la première fois, la commission des affaires sociales va vous proposer d'adopter le projet de loi. Les trois précédents PLACSS ont tous été rejetés par chacune des deux chambres du Parlement. Le PLACSS que nous examinons aujourd'hui a quant à lui été rejeté par l'Assemblée nationale le 9 juin dernier.
Si la commission vous propose d'adopter ce texte, ce n'est évidemment pas parce que son contenu lui plairait particulièrement. Certes, on peut se réjouir de ce que l'exécution ait été un peu moins défavorable que prévu.
Ainsi, en 2025, le déficit a été inférieur de 0,5 milliard d'euros à la prévision de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025. En particulier, pour la première fois depuis 2019, l'Ondam a été respecté, et vous l'avez souligné Monsieur le Ministre, avec des dépenses inférieures de 0,5 milliard d'euros à la prévision, tout comme l'ensemble du budget. Cela a été permis par le déclenchement de la procédure d'alerte par le comité d'alerte des dépenses d'assurance maladie, c'était le 18 juin dernier 2025 pardon, qui a amené le gouvernement à prendre des mesures correctrices pour 1,5 milliard d'euros. Mais avec un déficit de 21,6 milliards d'euros, le respect de la prévision de la loi de financement de sécurité sociale est une maigre consolation.
Pourquoi dans ces conditions adopter ce texte ? Tout simplement parce que la loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale ne fait, comme son nom l'indique, qu'approuver les comptes. Ce qu'on nous demande, c'est de nous prononcer sur la fiabilité du thermomètre. Ce n'est pas de dire si la température qu'il indique nous plaît ou non. Or la situation a radicalement changé depuis l'année dernière.
La Cour des comptes a certifié les comptes 2025 de la branche maladie et de la CNAF.
Cette certification s'explique par la généralisation en mars 2025 du dispositif relatif aux ressources mensuelles ou DRM. Le DRM permet de sécuriser les données renseignées dans les déclarations pour les allocataires de la prime d'activité et du RSA, en s'appuyant sur des données disponibles par ailleurs. Selon la CNAF, la généralisation du DRM réduit les dépenses d'environ un milliard par an, en quasi-totalité pour la prime d'activité.
Toutefois, les indicateurs de la CNAF mesurant la proportion de paiements erronés, qui pour des raisons de calendrier ne prennent pas encore en compte le DRM, continuent de se dégrader en 2025. Il est donc à craindre que cette tendance se poursuive, auquel cas la généralisation du DRM serait vite annulée par la tendance générale à l'augmentation de la proportion de paiements erronés. Il serait donc intéressant, Monsieur le Ministre, que vous nous indiquiez quelles actions vous entendez mener pour éviter que cette réduction des erreurs de paiement de la CNAF et de la branche famille ne soit qu'une brève parenthèse avant une reprise de l'augmentation de la proportion de paiements erronés.
Si on compare ce PLAX à ceux qui l'ont précédé, on constate à la fois l'importance des progrès depuis le premier PLAX et la probable impossibilité d'aller beaucoup plus loin. Vous vous souvenez que dans le cas des PLAX pour 2022 et 2023, le Sénat a adopté une motion de la commission tendant à opposer la question préalable. En effet, ces textes présentaient d'importantes lacunes. Dans le cas du PLAX pour 2022, rien n'allait. La Cour des comptes ne s'était pas juste déclarée dans l'impossibilité de certifier les comptes de la branche famille, comme dans le cas des exercices 2023 et 2024, mais elle avait refusé de les certifier.
Autrement dit, elle ne disait pas qu'elle ne pouvait pas vérifier s'ils étaient justes, mais qu'elle savait qu'ils étaient faux.
Un autre sujet sur lequel je ne m'attarderai pas, mais qui est présenté en détail dans le rapport, tient à la conformité insuffisante de certaines annexes à la loi organique. Depuis le PLACS pour 2023, les annexes sont devenues davantage conformes à la loi organique, il faut le reconnaître. Toutefois, il est inévitable que, par exemple, les indicateurs, souvent coûteux à produire, ne soient pas tous actualisés chaque année, par exemple s'agissant d'études épidémiologiques. Il est aussi probablement inévitable que la règle d'évaluation chaque année d'un tiers des niches sociales en nombre ne soit pas parfaitement respectée. Après tout, en montant, c'est 98 % des niches qui ont été évaluées en trois ans.
Ce n'est pas si mal, c'est même plutôt très bien, et il n'est probablement pas possible de faire beaucoup mieux. Toutefois, il y a un an, il restait une lacune essentielle : l'absence de certification des comptes de la CNAF et de la branche famille. Ce problème est, je vous l'ai dit, désormais résolu, en tout cas pour l'instant. C'est pourquoi la commission des affaires sociales vous propose d'adopter le PLACSS relatif aux comptes 2025.
Malgré ce qui pourrait sembler une conclusion, je n'achèverai pas ici mon intervention. En effet, l'intention du législateur lors de l'instauration du PLACS, ce n'était pas tant de faire voter le Parlement sur les comptes que de favoriser un chaînage vertueux entre l'exécution de l'année N et le PLFSS pour l'année N+2. C'est pour promouvoir un tel chaînage vertueux que, comme les années précédentes, la commission s'est intéressée notamment à des sujets relatifs aux différentes branches. Je veux saluer le travail de ma collègue Pascale Gruny, en charge de la branche vieillesse, qui s'est intéressée aux inégalités de revenus entre les retraités.
Les mécanismes de solidarité garantissant un revenu minimal aux personnes retraitées ou âgées ont bénéficié d'importantes revalorisations. C'est le cas par exemple de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ou ASPA, qui vise à assurer un revenu minimum aux personnes âgées de plus de 65 ans, indépendamment de leur contribution au système de retraite, qui a été revalorisé de 71,4 % entre 2007 et 2026. C'est aussi le cas des minimas de pension qui permettent aux petites pensions d'atteindre 85 % du SMIC net.
Les pensions de droit direct quant à elles ont moins progressé, le législateur ayant dérogé à plusieurs reprises depuis 2018 au principe d'indexation annuelle des pensions de retraite sur l'inflation dans un contexte d'augmentation de la dépense publique. Face à une dégradation de 4,5 milliards d'euros du déficit de la branche vieillesse entre 2023 et 2025, l'opportunité d'une indexation des pensions de retraite sur l'inflation fera sans doute débat lors des prochaines échéances budgétaires. Je veux saluer également le travail de mon collègue Olivier Henno, rapporteur de la branche famille.
Il s'est intéressé aux outils permettant de renforcer l'implication des pères dans leur fonction parentale. L'investissement paternel est en effet un enjeu essentiel afin de favoriser un partage d'abord équitable des tâches domestiques entre les femmes et les hommes, un meilleur développement de l'enfant ou encore la réduction des inégalités de genre sur le marché du travail qui, selon une note de 2024 du Conseil d'analyse économique, aurait un coût économique de l'ordre de la dizaine de points de PIB.
Ces dispositifs coûtent entre 0,5 et 1 milliard d'euros par an essentiellement du fait du congé de paternité réformé en 2021 et qui coûte 0,7 milliard d'euros par an. S'interrogeant sur les moyens de favoriser l'investissement des pères dans leur fonction parentale, Olivier Henno suggère d'améliorer la communication sur le congé de paternité, d'inscrire le congé de paternité dans une réflexion plus large, plus globale sur les congés parentaux et d'avantage impliquer les entreprises. Il souligne le coût qu'un renforcement du congé de paternité préconisé notamment par la note précitée du Conseil d'analyse économique pourrait avoir pour les finances publiques. Comme je vous l'ai indiqué, la commission des affaires sociales vous propose d'adopter le PLACS relatif aux comptes 2025. Toutefois, ce vote ne doit pas être un aboutissement.
Ce doit être un point de départ pour le prochain PLFSS.
Il nous serait donc intéressant, Monsieur le Ministre, d'obtenir votre réaction sur les principaux sujets évoqués. J'inclus bien entendu dans cette remarque en particulier les observations que fera tout à l'heure le président Mouiller. Je vous remercie.
Didier Mandelli
Merci Madame la rapporteure générale. La parole est à Monsieur Vincent Capo-Canellas en remplacement de Monsieur Vincent Delahaye, rapporteur pour avis de la commission des finances.
Vincent Capo-Canellas
Monsieur le Président, Monsieur le Ministre, Monsieur le Président de la commission des affaires sociales, Madame la rapporteure générale, mes chers collègues.
La commission des finances saisie pour avis a donné à ce texte un avis favorable malgré plusieurs réserves. Tout d'abord, il faut souligner que les résultats sont globalement conformes aux prévisions de la loi de financement de la sécurité sociale. En 2025, le déficit de la sécurité sociale s'établit à 21,6 milliards d'euros. Il est légèrement inférieur aux prévisions de la loi de financement de la sécurité sociale qui prévoyait un déficit à 22,1. Les recettes sont conformes aux prévisions, ce qui n'était pas le cas en 2024, et l'objectif national de dépenses d'assurance maladie a été respecté pour la première fois depuis 2020.
En deuxième lieu, la Cour des comptes a certifié avec réserve les comptes de l'ensemble des branches du régime général et de l'activité de recouvrement. Cela n'était pas arrivé depuis 2019. La principale évolution en 2025 tient à la certification des comptes de la branche famille que la Cour ne certifiait plus depuis 2021. Cependant, la commission des finances émet d'importantes réserves quant à la trajectoire des comptes de la sécurité sociale. Le déficit des administrations de sécurité sociale présenté par l'article liminaire du PLACSS est de 0,2 % du PIB, soit 6,7 milliards d'euros.
Sans les excédents de la CADES, il s'établirait autour de 22 milliards d'euros. En effet, le déficit constaté en 2025 est le plus élevé depuis 2012, hors période exceptionnelle de la crise sanitaire. Ce déficit s'explique par la hausse des dépenses qui progressent de près de 23 milliards d'euros en 2025. Ce déficit alimente la dette sociale. Le montant de la dette sociale financée par l'ACOSS est passé de 34,6 milliards d'euros en 2024 à 59,4 milliards en 2025.
L'ACOSS n'a pas la vocation à financer des déficits de nature pérenne.
Or cette situation va continuer puisque les déficits dépasseront 20 milliards d'euros chaque année d'ici 2029. Même si ce n'est pas le cas aujourd'hui, l'ACOSS pourrait éprouver à terme des difficultés à lever des ressources sur les marchés financiers. Aussi, un nouveau transfert de dette sociale à la Caisse d'amortissement de la dette sociale, la CADES, à hauteur de 15 milliards d'euros a été décidé par la LFSS pour 2026 sans s'appuyer sur une trajectoire crédible des comptes sociaux, ce qui est regrettable. De plus, la commission des finances insiste sur le manque de lisibilité des comptes sociaux qui rend difficile le contrôle parlementaire.
L'article premier du PLACSS devrait présenter les soldes des branches de la sécurité sociale avant et après transfert. Les branches ont reçu 70,8 milliards d'euros de transferts et en ont versé pour 59,2 milliards. Ces flux financiers importants ont une incidence sur les équilibres du système social et devraient être plus lisibles. L'alourdissement annuel des charges financières de la dette sociale devrait aussi faire l'objet d'une présentation transparente. L'absence d'informations claires sur le coût de la dette sociale est étonnante.
C'est d'autant moins justifiable dans un contexte d'accumulation continue des déficits.
Enfin, les dépenses de retraite sont insuffisamment lisibles. Un document unique devrait présenter les dépenses de retraite, y compris la subvention d'équilibre de l'État versée aux régimes spéciaux, ainsi que le supplément de cotisation employeur de l'État versé pour équilibrer les régimes de retraite des fonctionnaires civils et militaires. En définitive, la commission des finances insiste sur la nécessité de documenter une trajectoire crédible de réduction des dépenses sociales et d'améliorer la lisibilité des comptes sociaux. Je vous remercie.
Didier Mandelli
Merci.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est au président de la commission des affaires sociales, Monsieur Philippe Mouiller, pour le groupe Les Républicains.
Philippe Mouiller
Monsieur le président, Monsieur le ministre, Madame la rapporteure générale, Monsieur le rapporteur pour avis, mes chers collègues. L'exercice 2025 aura été exceptionnel à plus d'un titre. Tout d'abord, il aura été caractérisé par des modalités d'adoption du PLFSS particulièrement compliquées.
Je vous rappelle, la discussion était mal partie dès le début avec un texte déposé en retard du fait de la constitution tardive du gouvernement et du non-respect par l'Assemblée nationale de son délai constitutionnel de 20 jours. Toutefois, suite au débat, la CMP a été un succès, une première, pardon, depuis le PLFSS pour 2011. Ensuite, le gouvernement Barnier a été censuré sur les conclusions de cette dite CMP, ce qui a amené à adopter une loi spéciale notamment pour autoriser la Sécurité sociale à emprunter. La discussion du PLFSS a alors pu reprendre en nouvelle lecture. Pour respecter la lettre de l'article 45 de la Constitution, le Sénat a lui aussi examiné le texte de la CMP alors même que l'Assemblée était tenue de repartir du dernier texte adopté par le Sénat.
Ensuite, le gouvernement a eu recours au 49.3 sur chacune des trois parties du texte, après quoi le texte a été adopté par le Sénat. Un vrai parcours. Cette adoption conforme est exceptionnelle car très souvent le Sénat, s'il est dans l'opposition du gouvernement, rejette le texte. Mais l'esprit de responsabilité a été plus fort que les enjeux partisans. Ces modalités de discussion atypiques, symptomatiques de la crise politique que nous traversons, ont été suivies par une exécution doublement atypique.
D'un côté, l'exécution budgétaire se caractérise par une conformité à la prévision. Ce qu'on aimerait voir plus souvent. Le déficit de la sécurité sociale et l'ONDAM ont été inférieurs de 500 millions d'euros à la prévision.
Dans le cas de l'Ondam, c'était la première fois depuis 2019 qu'il était respecté. Cela a été permis par le déclenchement de la procédure d'alerte organisée par le comité d'alerte des dépenses d'assurance maladie pour la première fois depuis 2007. De l'autre côté, le budget 2025 s'est aussi caractérisé hélas par le niveau très élevé du déficit. On est de l'ordre de 21,6 milliards d'euros, soit le plus important jamais atteint hors période de crise.
Pour mémoire, le texte initial prévoyait un déficit de 16 milliards d'euros et le texte adopté par le Sénat un déficit légèrement inférieur de 15 milliards d'euros. Le supplément de déficit est dû aux modifications apportées par l'Assemblée nationale et aux négociations organisées par le gouvernement et les groupes politiques. On pourrait donc a priori se demander pourquoi la commission des affaires sociales propose d'adopter le PLACS. Nous devons être clairs sur la signification de ce vote. Juridiquement, la loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale, c'est une loi de financement de la sécurité sociale.
Or, très souvent, le Sénat rejette en nouvelle lecture le PLFSS pour l'année suivante.
En effet, le vote du PLFSS de l'année était habituellement considéré comme celui du PLF, comme le soutien de la majorité gouvernementale. L'adoption définitive par le Sénat en février 2025 du PLFSS pour 2025, au terme de la procédure particulièrement complexe que j'ai rappelée, est l'exception qui confirme la règle.
On pourrait se dire que si l'on transpose cette logique au PLACSS, il faut systématiquement le rejeter, sauf si le Sénat a adopté le PLFSS correspondant et si l'exécution a été conforme aux prévisions. Selon cette approche, il conviendrait de rejeter tous les PLACSS sauf à de rares exceptions comme précisément le PLACSS pour 2025 dès lors que le Sénat a adopté le PLFSS pour 2025 et que, une fois n'est pas coutume, le déficit a été inférieur au déficit prévu. Comme je l'ai évoqué, par esprit de responsabilité, nous voyons bien qu'il n'est pas possible de rejeter systématiquement les PLACSS au seul motif que nous désapprouvons la politique menée. En effet, quand le législateur a décidé d'instaurer les PLACSS, ce n'était pas pour cela. Il ne s'agit pas de permettre au Parlement d'approuver ou de désapprouver la politique de financement social du gouvernement en approuvant ou en rejetant un texte sans portée juridique.
Nous devons, il me semble, renouer avec la vocation d'origine du PLACSS.
Si l'on s'en tient à son contenu, il est difficile de trouver un texte moins politique que le PLACSS. En effet, ce contenu est très précisément défini par les dispositions organiques du code de la sécurité sociale. Le gouvernement n'a aucune marge de manœuvre. Comme la rapporteure générale l'a souligné, le PLACSS est un thermomètre. Ce qu'on nous demande, ce n'est pas de dire si la température qu'indique le thermomètre nous est agréable, c'est de dire si le thermomètre nous semble juste.
C'est pourquoi la commission des affaires sociales propose d'adopter le PLACSS pour 2025. Toutefois, ce qui est réellement important me semble-t-il, c'est le débat que nous pourrons avoir sur les perspectives relatives au prochain PLFSS.
Le rapport de la commission pose à cet égard diverses questions. Une première question est celle du montant de l'effort à réaliser. À l'initiative de la commission des affaires sociales, l'annexe à la LFSS pour 2026 précise l'effort annuel moyen à réaliser sur le périmètre de la sécurité sociale pour atteindre l'équilibre en 2029 sur la base des hypothèses économiques de la LFSS, celui-ci est d'environ 12 milliards d'euros. Faut-il s'en tenir à cet effort annuel de 12 milliards d'euros ?
La Cour des comptes, dans son récent rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, préconise plutôt 10 milliards d'euros pour un retour à l'équilibre en 2030. A contrario, si on veut atteindre l'objectif de retour à l'équilibre en 2029, du fait notamment de la crise énergétique, il pourrait se révéler nécessaire que des mesures supplémentaires s'appliquent en 2027. Une deuxième question est celle de la nature de ces mesures. Les principales mesures envisageables figurent dans de nombreux rapports et sont connues. L'année dernière, la MECSS du Sénat a publié un rapport synthétisant des chiffrages d'une centaine de propositions, sans en préconiser ni écarter aucune, pour un rendement cumulé de plus de 100 milliards d'euros.
Donc il y a des possibilités.
Une question essentielle est de savoir si l'on souhaite agir globalement sur les recettes ou les dépenses. La majorité sénatoriale a préconisé dans le cadre du PLFSS pour 2026 une réduction du déficit reposant très majoritairement sur les dépenses, conformément à ce qui a été fait dans les années 2010 et aux préconisations de la majorité des économistes. Toutefois, l'écart entre le texte initial du PLFSS et la loi adoptée, dont l'effort d'ajustement repose aux deux tiers sur les recettes, montre la difficulté à mettre en œuvre une telle stratégie dans le contexte politique actuel.
J'espère, il est vrai sans trop d'illusion, que nous parviendrons à un résultat moins décevant avec le prochain PLFSS. Mais la difficulté, c'est que sans capacité à réformer nos politiques sociales, il est difficile de faire autre chose qu'une règle arithmétique de recherche d'économies qui impacte forcément l'organisation de notre système social. Pour terminer, et pour toutes ces raisons, le groupe Les Républicains que je représente aujourd'hui votera en faveur de ce PLAX, à l'identique de la commission des affaires sociales. Je vous remercie.
Didier Mandelli
Merci, Monsieur le Président.
La parole est à Monsieur Martin Lévrier pour le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants.
Martin Lévrier
Monsieur le Président, Monsieur le Ministre, Monsieur le Président de la commission des affaires sociales, Madame la rapporteure générale, mes chers collègues.
Depuis sa création par la loi organique du 14 mars 2022, le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale poursuit un objectif simple mais essentiel : permettre à la représentation nationale de regarder la vérité des comptes sociaux en face. Or, depuis sa création, aucune des trois lois d'approbation qui nous ont été soumises au titre des exercices 2022, 2023 et 2024 n'a été adoptée. Nos concitoyens attendent de la transparence, des comptes sincères et un cap clair pour notre protection sociale. Ces refus répétés ne les servent pas. Avant de vous dire pourquoi notre groupe votera en faveur de ce texte, je veux d'abord dresser, comme l'exercice l'exige, un constat sans complaisance.
Et ce constat n'est pas bon. Vous l'avez dit aussi, monsieur le ministre, le déficit des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et du fonds de solidarité vieillesse s'établit à 21,6 milliards d'euros pour l'année 2025.
C'est le niveau le plus élevé depuis 2012, hors années marquées par la crise sanitaire. Ce déficit se concentre principalement sur deux branches : la branche maladie avec 15,9 milliards d'euros et la branche vieillesse avec 7,1 milliards. Il traduit un écart structurel entre la dynamique des dépenses en hausse de 3,6 % en 2025 et celle des recettes qui n'a progressé que de 2,6 %.
La croissance spontanée de la dépense sociale a, à elle seule, creusé le déficit de 14,2 milliards d'euros sans que les mesures correctrices votées en loi de financement n'aient permis de la compenser intégralement. Et si rien n'est fait, ce déficit pourrait atteindre les 23,7 milliards d'euros en 2029. La dette sociale, de son côté, atteint désormais 99,7 milliards d'euros, en hausse de 6 milliards sur la seule année 2025. Pour autant, le rôle de ce texte n'est pas seulement de dire ce qui va mal. Il est aussi, il est aussi de mesurer avec la même rigueur les progrès accomplis.
Et sur ce point, 2025 marque une rupture qu'il serait malhonnête de passer sous silence. Pour la première fois depuis 2019, la Cour des comptes a certifié l'ensemble des cinq branches du régime général.
J'insiste sur ce point car il a à lui seul justifié le rejet des trois textes précédents. La branche famille, dont les comptes n'avaient pu être certifiés entre 2022 et 2024, l'est désormais. Le tableau comparatif présenté en commission est à cet égard éloquent. Nous sommes passés en quatre ans du refus de certification en 2022 à l'impossibilité de certifier en 2023 et 2024 pour atteindre enfin la certification en 2025. Ces progrès ne se limitent pas à la seule certification.
Le dernier indicateur renseigné dans les rapports d'évaluation des politiques de sécurité sociale, qui portait sur l'année N-2 en 2022, porte désormais sur l'année N-1.
C'est un an de retard de moins qu'il y a quatre ans. L'évaluation cumulée des niches sociales, qui ne couvrait aucune niche en 2022, en couvre aujourd'hui 52 %, mais qui représentent 98 % du montant total des exonérations concernées.
Enfin, l'ONDAM a été respecté pour la première fois depuis la crise sanitaire avec une dépense de 265,4 milliards d'euros pour un objectif fixé à 265,9 milliards. Mes chers collègues, voter pour ce texte, ce n'est pas cautionner un déficit, c'est reconnaître que la sincérité des comptes progresse, que les efforts de certification, de transparence et de lutte contre la fraude portent leurs fruits et que ce sont ces progrès qui doivent nous permettre de bâtir demain des trajectoires de redressement crédibles. La Cour des comptes elle-même nous indique la voie. Un effort supplémentaire de 6 milliards d'euros par an, soit 10 milliards en intégrant les économies déjà inscrites dans la loi de financement pour 2026, permettrait un retour à l'équilibre d'ici 2030. C'est un chemin exigeant, mais c'est le bon chemin.
Madame la rapporteure, vous avez comparé le PLACSS à un thermomètre. Je préfère dire que ce texte est une photographie de nos comptes sociaux. Une photographie, par essence, n'est pas politique.
Son interprétation peut l'être. Or, nous votons aujourd'hui la photo, pas la légende que chacun décidera d'y apposer. Pour toutes ces raisons, parce que ce texte consacre des progrès de certification qui doivent être salués sur tous les bancs, et parce qu'il nous engage vers la recherche d'un retour à l'équilibre, votre groupe, notre groupe pardon, votera en faveur de ce texte. Je vous remercie.
Didier Mandelli
Merci cher collègue. La parole est à Bernard Jomier pour le groupe socialiste, écologiste et républicain.
Bernard Jomier
Merci. Monsieur le ministre, Monsieur le président, Madame la rapporteure générale, Monsieur le président pardon, mes chers collègues, nous étudions donc une nouvelle fois la LACSS. Et si la loi organique de 2022 a créé cette nouvelle catégorie de loi, c'est pour permettre au Parlement de faire au printemps un point sur l'exécution des comptes de l'année écoulée en amont de l'examen du prochain budget social. Alors l'architecture comptable pourrait effectivement faire croire à un simple exercice technique sans autre portée et ce serait une erreur. La LACSS est pourvue d'une signification politique majeure car elle fixe le résultat d'une politique, celle des comptes sociaux.
Alors commençons par ce qui mérite d'être salué, deux points positifs. Le premier, que pour la première fois depuis 2019, les comptes de toutes les branches et caisses ont été certifiés par la Cour des comptes. C'est un progrès réel dans la rigueur comptable et dans la qualité de l'information au Parlement. Deuxièmement, l'ONDAM a été tenu pour la première fois en cinq ans. L'objectif de dépense a été respecté et même d'ailleurs légèrement sous-exécuté.
Rappelons qu'il a été respecté au prix de la suspension de revalorisation pour les kinésithérapeutes, les psychiatres, les gériatres, les dermatologues, les pédiatres, tous des professionnels qui n'étaient pas à l'origine du dérapage. Au prix aussi du gel de dotation pour les Ehpad et les établissements médico-sociaux retardant des déployant des déploiements de moyens attendus et tant débattus dans notre assemblée. Il a donc été tenu non par des actions structurelles sur l'offre de soin, mais grâce à un vieil outil que nous connaissons bien, le rabot. Et malgré cela, 21,6 milliards d'euros de déficit en 2025, le niveau le plus élevé depuis 2012 hors année Covid. Un déficit qui a doublé en deux ans.
La branche maladie à -15,9 milliards, la branche vieillesse à -7,1 milliards. Et pour la première fois depuis 2013, même la branche accidents du travail est déficitaire. La Cour des comptes prévoit des déficits supérieurs à 20 milliards par an jusqu'en 2029. La CADES pourrait porter jusqu'à 150 milliards de dettes à court terme en 2029. Et la crise géopolitique encore en cours pourrait dégrader le déficit d'ici 2027 de plusieurs milliards.
Sur l'article 3, le tableau patrimonial. Celui-ci nous indique que le passif net de la sécurité sociale atteint désormais 99,7 milliards d'euros, un niveau supérieur à ce qu'il était au sortir de la pandémie.
Ce chiffre révèle un endettement croissant de la sécurité sociale faisant porter les déficits non par l'État lui-même mais par les comptes sociaux. Et rappelons-nous quand la crise COVID a frappé. L'État alors aurait pu assumer directement le coût de la crise sanitaire mais il a fait le choix de transférer 135 milliards de dettes aux comptes sociaux via la CADES en faisant peser sur les assurés et sur les générations futures ce qui aurait dû figurer au bilan de l'État. Ce choix politique délibéré explique en partie que nous nous battions aujourd'hui avec des records qui auraient dû rester ceux d'une parenthèse exceptionnelle. Car nous battons des records mais ce ne sont pas les bons.
Car nous battons des records, mais ce ne sont pas les bons. Et quand on entend le gouvernement ou le groupe des Républicains, on va voter pour. Mais qu'est-ce qui légitime cette approche soi-disant technique alors que la LACSS, ça s'entend dans tous les exposés, est bien un objet politique ? Je crois que si l'autosatisfaction était remboursée par la sécurité sociale, certains au gouvernement seraient riches. Les difficultés conjoncturelles ne suffisent pas à expliquer un déficit structurel qui se creuse année après année en dehors de toute crise sanitaire.
Et quand on entend le gouvernement ou le groupe des Républicains... On va voter pour.
Et les jeux d'écriture entre les branches ne changent pas plus la réalité. Nos finances sociales sont en mauvais état.
La gestion des comptes sociaux depuis 2017 est très mauvaise. Côté recettes, les allègements généraux de cotisations représentent aujourd'hui 75,6 milliards d'euros en 2025 contre 29 en 2017. En huit ans, ce poste a été multiplié par presque trois. La part des cotisations dans le financement de notre protection sociale est passée à 48 % aujourd'hui contre 82 % en 1993. Et cette année, le rapporteur général de l'Assemblée nationale a écrit au gouvernement pour connaître le montant des exonérations non compensées en 2025.
Pour mémoire, il était de 5,5 milliards en 2024.
À ce jour, aucune réponse n'a été obtenue. Et ce silence nous dit beaucoup sur l'état d'information du Parlement sur les finances sociales. Côté dépenses, car c'est important. Oui, des économies sont possibles. Des économies intelligentes, ciblées, fondées sur l'évaluation réelle de ce que la collectivité finance.
Oui, nous devons clore ce temps où nous dépensons les ressources de la collectivité pour financer des offres de santé qui n'améliorent pas l'état de santé de notre population.
Oui, il est irresponsable de consacrer en quelques années 30 milliards de plus à la dépense de santé sans que le lien entre cet argent et de meilleurs indicateurs ne soit établi. Reconnaissons que le conservatisme de la dépense nourrit la dégradation d'indicateurs de santé. Et la Cour des comptes, par exemple, l'a elle-même indiqué quand elle rappelle que la France est l'un des derniers pays de l'OCDE à prendre en charge des cures thermales sans que leur service médical rendu ait été démontré, 350 millions d'euros par an, en hausse de 16 % en un an. Alors nous ne nions pas l'importance économique des territoires thermaux, bien sûr, mais dans un contexte où l'on suspend les revalorisations des kinésithérapeutes, où l'on gèle les dotations des EHPAD, la question de ce qui est médicalement justifié ne peut plus être esquivée.
Le temps des lobbies doit s'incliner devant celui de l'intérêt général, à l'heure où l'état de nos finances met en péril la sécurité sociale elle-même. C'est le sens d'une régulation sérieuse, pas un rabot aveugle, mais bien une évaluation rigoureuse et le financement de ce qui est nécessaire. Et que dire devant l'inaction du gouvernement face à la financiarisation du système de soins ? Des groupes privés à but lucratif captent des pans entiers de notre système de santé : cliniques, laboratoires, centres dentaires, opticiens, en optimisant leur modèle économique sur des actes rentables au détriment de la qualité et de l'égalité d'accès aux soins.
Si nous ne disposons pas à ce stade d'un chiffrage précis de ce que coûte cette financiarisation à l'Assurance Maladie, les ordres de grandeur en jeu sont sans commune mesure avec d'autres postes de dépenses. Là se trouvent des marges de manœuvre et c'est précisément là que les gouvernements de ces dernières années n'ont pas voulu regarder. Il y a une urgence également, c'est la CADES qui doit amortir 121,7 milliards de dettes sociales d'ici 2033. Tout nouveau transfert au-delà des 15 milliards déjà prévus pour 2026 va nécessiter une loi organique. Mais une telle loi ne peut être envisagée sans trajectoire crédible de redressement, faute de quoi les déficits s'accumuleront.
Alors quelles mesures a pris le gouvernement ? En fait, on ne sait pas précisément.
On nous annonce 2 milliards d'économies dans le champ social sans en préciser la nature précise. La Cour des comptes, elle, en demande 10, soit 6 milliards supplémentaires par an en sus des 4 déjà programmés. L'écart entre les annonces et la réalité n'a jamais été aussi grand. Ainsi, le texte que nous étudions aujourd'hui appelle à des messages clairs pour la préparation du prochain budget car le PLFSS 2027, nous le savons, s'écrira dans un contexte difficile.
Nous ne sommes pas dans l'opposition pour dénoncer, mais pour proposer. Et nous avons proposé un chemin alternatif viable, fondé sur une justice sociale et fiscale, une nouvelle construction de l'ONDAM plus proche des territoires, des objectifs de santé, des acteurs, une réduction des exonérations de cotisations, un véritable virage de la prévention avec une politique de l'alimentation et pas seulement des intérêts agroalimentaires, la mise en œuvre d'une fiscalité comportementale complète, une augmentation des revenus de la CSG sur les revenus du capital. Oui, ce chemin existe, mais malheureusement, les PLF successifs ne l'ont pas pris. Un seul exemple : aujourd'hui, les dépenses de prévention ne représentent que 2,6 % des dépenses de santé courantes en France. Alors, mes chers collègues, approuver ce texte, ce serait entériner une politique d'appauvrissement des recettes sociales qui dure depuis dix ans, et à l'arrivée, une montagne de déficit.
C'est approuver une gestion qui est mise en échec.
Ce n'est pas un vote technique. Ce serait dire aux soignants gelés dans leurs revalorisations, aux résidents d'EHPAD privés de moyens, aux retraités à qui l'on a promis 100 euros pour leur en donner 30, aux millions de salariés piégés dans les trappes à bas salaires, c'est ainsi et rien ne changera. Nous ne l'acceptons pas. La sécurité sociale mérite mieux que l'inaction, le déni et les jeux de tuyauterie. Pour ces raisons, le groupe socialiste votera contre ce texte.
Je vous remercie.
Didier Mandelli
Merci cher collègue. La parole est à Mme Cathy Apourceau-Poly pour le groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky.
Cathy Apourceau-Poly
Merci Monsieur le Président. Monsieur le Président, Monsieur le Ministre, mes chers collègues. Le projet d'approbation des comptes révèle un déficit de 21,6 milliards d'euros en 2025, le plus grave depuis 2010 hors crise sanitaire. Comme chaque année, ce déficit justifie d'avance une conclusion qui préexiste : la dépense serait insoutenable, seules des mesures de réduction des dépenses pourraient sauver le système.
Nous portons une autre analyse. Ce déficit n'est d'abord un déficit de recettes, il est le produit de choix politiques réversibles. Certes, les recettes progressent moins vite que les dépenses, 2,6 contre 3,6, mais derrière ce ratio, c'est la transformation de notre modèle de financement qui sous-entend le problème. 89,4 milliards d'euros d'exonérations de cotisations réduisent chaque année l'assiette. Le coût des allègements généraux a triplé en 10 ans, depuis 2019, 18,3 milliards d'euros cumulés de non-compensation pèsent sur les comptes.
Simple arithmétique, le déficit a été organisé sciemment.
C'est le refus de compenser les exonérations, c'est la fiscalisation du financement, la TVA remplace les cotisations qui l'ont creusé. La loi du 25 juillet 94 impose que toute exonération soit intégralement compensée par l'État. Ce principe existe sur le papier. Or, le déficit de compensation est passé de 2,4 milliards en 2019 à 5,5 milliards en 2024. Autrement dit, on organise un manque de recettes, puis on le présente comme preuve qu'il faudrait réduire les prestations.
Quant à la TVA sociale, elle n'est pas un projet d'avenir, elle existe déjà depuis 2019.
50 milliards d'euros de TVA affectés compensent plus de la moitié des exonérations. Cet impôt frappe indistinctement l'aide-soignante et l'actionnaire du CAC 40 au même taux. C'est une rupture avec l'esprit même de la sécurité sociale. Troisième angle, la dette soumet la Sécu au marché. L'ACOSS plonge à -29,1 milliards de trésorerie.
Le plafond d'emprunt monte à 83 milliards pour 2026.
Ainsi, avec 1,14 milliard d'euros de charges financières, la sécurité sociale est progressivement soumise aux lois du marché. Et la CADES amortit 16,2 milliards en 2025 grâce à 18,9 milliards prélevés sur les ménages via la CRDS et la CSG. Ces sommes colossales financent la dette plutôt que les prestations. Mes chers collègues, ce PLFSS est le dernier avant l'élection présidentielle. Il constitue donc un moment particulier.
Le Parlement peut dresser le bilan de dix années de détricotage de notre modèle social, mais il ouvre aussi le débat sur ce que nous voulons en faire demain. Car deux conceptions de la sécurité sociale s'affrontent.
La première considère la protection sociale comme une charge à contenir. Elle conduit aux franchises médicales, à la désindexation des prestations, à la financiarisation de la santé, à la capitalisation pour les retraites, à la réduction progressive des droits. La Cour des comptes parle déjà de dix milliards d'euros d'économies par an. Nous refusons cette perspective. Nous défendons la sécurité sociale intégrale, le projet du cent pour cent sécu.
Un modèle qui considère la santé, la retraite et la protection contre les risques sociaux non comme des marchés à ouvrir, mais comme des droits collectifs à garantir. Financé par la solidarité, par la conditionnalité des exonérations, par une contribution accrue des revenus financiers et des dividendes. D'autres choix sont possibles.
Les exemples abondent. La CNRACL affiche un déficit de 2,3 milliards. Le gouvernement répond en augmentant la cotisation employeur de 3 points, 1,8 milliard prélevé directement sur les budgets des collectivités. Ces 1,8 milliard auraient pu servir à recruter des agents territoriaux, renforcer les services publics de proximité, améliorer les écoles et les EHPAD. Même logique pour l'hôpital.
L'ONDAM exécuté s'élève à 265,4 milliards, mais son respect coûte 5,1 milliards d'économies imposées en cours d'année, dont 1,2 milliard sur les hôpitaux.
Résultat : moins de soins, moins de recrutements, plus de tensions. Et pendant ce temps, la hausse programmée des crédits militaires jusqu'en 2030 est 18 fois supérieure au dépassement de l'ONDAM. Ce n'est donc pas une question de moyens, c'est une question de choix politique. Le groupe CRCE votera contre ce texte comme il s'est opposé à chacun des PLFSS qui organisent cette trajectoire. La sécurité sociale héritée d'Ambroise Croizat n'est pas condamnée au déclin, nous pouvons faire d'autres choix.
Je vous remercie.
Didier Mandelli
Merci. Cher collègue, la parole est à Madame Raymonde Poncet Monge pour le groupe Écologie, Solidarité et Territoires.
Raymonde Poncet Monge
Merci Monsieur le Président, Monsieur le Ministre, chers collègues. Chaque année depuis quatre ans, nous analysons une photographie de l'exécution budgétaire de la sécurité sociale de l'année précédente.
Chaque année, les mêmes constats, à tel point que la Cour des comptes renonce à émettre des recommandations puisqu'elles ne sont pas suivies d'effet. Nous aurions pourtant, suite à son précédent rapport, soutenu une politique de réduction des niches comme des sous-compensations des exonérations patronales qui, en cumulé depuis 2019, représentent plus du déficit dont nous parlons aujourd'hui. Aussi, nous partageons l'analyse du président de la commission des finances de l'AN comme quoi tous les assauts contre la sécurité sociale sont mus par l'idée qu'il faut affamer la bête pour en venir à bout. Car la sécurité sociale est un affranchissement insupportable à l'égard des lois de marché, d'où une politique des caisses vides.
Rien ne sera donc entrepris contre la financiarisation de la santé malgré ses surcoûts, ni pour une politique ambitieuse de prévention qui permettrait à la dynamique des dépenses de décroître, ni pour le virage domiciliaire qui limiterait par exemple les hospitalisations dites inadéquates. En disant aucune vision pluriannuelle partant des besoins territorialisés de santé et portant des mesures structurelles à même de maîtriser les soldes budgétaires. Dès lors, la hausse mécanique des dépenses qui peine à être contenue par des gains d'efficience, conjuguée à l'insuffisant effort structurel sur les recettes, donnera le prétexte à dé-socialiser les risques en les transférant par exemple sur les assurés et les ménages, en accroissant les inégalités sociales et territoriales.
Notons que l'épuisement du modèle économique aussi pèse sur les finances sociales tant en recettes qu'en dépenses. Les prévisions macro-écolo- économiques se sont avérées comme nous le dénoncions trop optimistes. Le chômage est reparti à la hausse et la masse salariale soit l'assiette quand même encore principale des ressources a cru moins vite que le PIB du fait d'évolutions des salaires insuffisamment dynamiques.
Aussi, la Cour des comptes pointe que la dynamique des exonérations ciblées non compensées a été plus forte que prévu et a également pesé sur le niveau des recettes de cotisations sociales. Le ralentissement des assiettes de la masse salariale, mais aussi de la consommation, donc de la TVA sociale, explique que la croissance spontanée des recettes ne suive pas la croissance des charges malgré l'apport de recettes nouvelles. L'équilibre des comptes sociaux reste sensible au taux de chômage et à la politique salariale. Et tout décalage, par exemple entre l'inflation et la sous-indexation des salaires, toute déformation de la répartition de la valeur ajoutée au détriment des salaires, déprime les ressources de la sécurité sociale.
L'insoutenabilité apparente de notre modèle social répond en fait à l'insoutenabilité de la poursuite de la politique économique et sociale de votre gouvernement, de son obstination dans sa politique d'offre. Concernant la branche retraite, à moyen terme par exemple, la part des dépenses de retraite dans le PIB demeure stable dans le scénario de référence du COR. Mais la baisse de la part publique des retraites des fonctionnaires, suite au blocage de la valeur du point, du choix de privilégier l'embauche de contractuels, entraîne de facto une baisse tendancielle des recettes qui crée l'écart entre dépenses et recettes.
Concernant la branche santé, les efforts en exécution suite à la procédure d'alerte sur l'ONDAM ont pesé majoritairement sur les établissements de santé et médico-sociaux, appelés à compenser la faible régulation des soins de ville. En milieu d'exercice, le conseil de la CNSA avait dénoncé en vain le gel des crédits affectés aux structures pour personnes âgées et en situation de handicap au titre de la réserve prudentielle. Des hôpitaux empruntent désormais pour rembourser leur dette au détriment des investissements d'avenir. Nous avions souligné l'insincérité des budgets qui génèrent les dépassements en fonctionnement normal et provoquent une procédure d'alerte, et l'État décide seul ensuite des ajustements en évitant tout retour critique sur les ressources.
L'approbation des comptes implique aujourd'hui l'approbation a posteriori de ces ajustements. Le coût exceptionnel de la crise Covid sans recette exceptionnelle pèse encore toujours sur la trajectoire de retour à l'équilibre du fait de la charge des remboursements en capital. Il existe pourtant un chemin alternatif pour préserver notre modèle social. La Cour des comptes certifie les comptes, c'est son rôle. Quant aux écologistes qui ne partagent pas la focale de cette photographie car des photographies on peut en prendre plusieurs de selon divers points de vue, il n'y a pas une vérité qui tient dans une seule photo.
Donc cette photographie de l'exécution budgétaire, les écologistes jouent leur rôle, le leur, en votant contre et en refusant tout quitus.
Didier Mandelli
Merci chers collègues, la parole est à Monsieur Christian Bilhac pour le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.
Olivier Henno
Monsieur le Président, Monsieur le Ministre, Madame la rapporteure générale de la commission des affaires sociales, Monsieur le Président de la commission des affaires sociales, mes chers collègues. Ce projet de loi d'approbation des comptes pour la sécurité sociale ne crée ni dépenses nouvelles ni recettes supplémentaires. Mais il ne fixe pas davantage les orientations futures de notre système de protection sociale.
Christian Bilhac
C'est, ça vient d'être dit et redit, une photographie. Une photographie des comptes de la sécurité sociale pour l'exercice 2025 qui nous renseigne sur l'état de santé financière de notre modèle social. Et c'est tout l'intérêt de ce rendez-vous instauré par la réforme organique de 2022. Pour la première fois, la Cour des comptes a certifié l'ensemble des branches du régime général ainsi que les comptes de l'Acoss. Et cette évolution mérite d'être saluée.
Mais le constat reste préoccupant. Le déficit des régimes obligatoires de base et du fonds de solidarité vieillesse atteint 21,6 milliards d'euros en 2025 alors qu'il était de 15,3 milliards d'euros l'année précédente contre 10,8 milliards d'euros en 2023. En deux ans, il a donc pratiquement doublé.
Comme les années précédentes, les branches maladie et vieillesse concentrent l'essentiel des déséquilibres, avec des déficits respectifs de 15,9 et 7,1 milliards d'euros. À l'inverse, les excédents enregistrés par les branches famille et autonomie demeurent trop limités pour infléchir la tendance générale. Et ces chiffres ne traduisent pas une difficulté passagère. Ils révèlent un déséquilibre devenu structurel, nourri par le vieillissement de la population, l'évolution des besoins de santé et une dynamique de dépenses qui demeure plus forte que celle des recettes. À cela s'ajoute un niveau d'endettement qui continue de progresser.
Si nous ne redressons pas durablement nos comptes sociaux, la nouvelle dette de la sécurité sociale pourrait dépasser les 100 milliards d'euros d'ici la fin de la décennie. Cette situation engage notre capacité collective à préserver durablement notre modèle de protection sociale car les réponses ponctuelles ne suffisent plus. D'année en année, les mêmes difficultés réapparaissent et les mêmes déséquilibres se creusent. Le redressement des comptes sociaux ne pourra résulter de seuls ajustements budgétaires annuels.
Cela suppose une réflexion plus profonde sur l'organisation de notre système de santé, sur la place de la prévention, sur l'accompagnement du vieillissement et sur les modalités de financement de notre protection sociale. Certes, l'ONDAM a été respecté en 2025, mais la Cour des comptes souligne également que cet objectif a été tenu au prix de mesures d'économie, notamment dans le secteur hospitalier et médico-social. Cette observation de la Cour mérite notre attention. Le respect d'une trajectoire financière est certes indispensable, mais l'effort ne saurait reposer durablement sur des établissements qui connaissent déjà des tensions de fonctionnement, de recrutement et d'investissement.
L'enjeu de ce texte dépasse donc largement l'exercice comptable auquel nous procédons aujourd'hui. Il nous oblige à réfléchir aux conditions de soutenabilité de notre protection sociale, car il n'est pas question de choisir entre la solidarité et l'équilibre budgétaire. Notre responsabilité est de tenir ensemble ces deux enjeux. Mes chers collègues, la sécurité sociale demeure l'un des piliers de notre pacte républicain. Depuis plus de 80 ans, elle accompagne les Français face à la maladie, à la vieillesse, aux accidents de la vie et à la perte d'autonomie.
Cet héritage nous oblige. Préserver la sécurité sociale nécessite davantage qu'une gestion annuelle des comptes. Cela exige une vision de long terme et le courage d'engager une réforme structurelle. Nous le devons aux générations futures. Car comme le rappelait Michel Rocard, notre système de sécurité sociale n'est pas un fardeau, c'est une richesse qui protège et unit.
Pour conclure, malgré les résultats comptables, on pourrait se réjouir si le système fonctionnait bien. Mais avec la multiplication des déserts médicaux, les difficultés pour prendre rendez-vous chez un spécialiste, avec les urgences qui saturent, ou encore au niveau des retraites, des travailleurs qui après avoir cotisé plus de 40 ans touchent une retraite misérable, je ne peux pas approuver ce texte. Et donc le groupe RDSE se partagera entre l'abstention et le vote défavorable. Je vous remercie.
Didier Mandelli
Merci. La parole est à Monsieur Olivier Henno pour le groupe Union Centriste.
Olivier Henno
Monsieur le Président, Monsieur le Ministre, Monsieur le Président de commission, Madame la Rapporteure générale, mes chers collègues. Le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale a souffert depuis sa création d'un péché originel, celui d'apparaître comme un exercice de pure forme sans véritable enjeu politique. Cette année, pour la première fois, notre groupe s'apprête à voter en faveur de son adoption. Ce n'est pas un détail de procédure.
C'est le signe que quelque chose a changé et notre rapporteure générale Élisabeth Doineau vient de nous en exposer les raisons avec la rigueur qui la caractérise et je salue la qualité de son travail. Permettez-moi de revenir sur trois points : l'exécution 2025, le respect de nos obligations organiques et la question plus grave de la soutenabilité de notre dette sociale. Sur l'exécution 2025 d'abord, le constat est en demi-teinte mais un élément mérite, ça a été dit avant moi, d'être salué sans réserve : l'Ondam a été respecté pour la première fois depuis 2019. Cela signifie que les mesures correctrices décidées après l'alerte de juin 2025 ont produit leurs effets et que l'État comme les caisses ont su tirer les conséquences d'un dérapage constaté en cours d'année.
Après cinq années où le constat d'un dépassement ne déclenchait plus aucune réaction, c'est une rupture de méthode qu'il faut encourager et saluer. Le déficit, lui, continue malheureusement de se dégrader : 21,6 milliards d'euros après 15,3 milliards en 2024 et 10,8 milliards en 2023. La trajectoire est connue, documentée, et nous ne pouvons nous en satisfaire. Mais elle est cette année très légèrement meilleure que ce que prévoyait la loi de financement. Deuxième point : le respect des obligations organiques.
Et ici, mes chers collègues, il faut le dire avec netteté, nous assistons à un progrès, comme l'ont dit le président Mouiller et la rapporteure générale Élisabeth Doineau.
Pour la première fois depuis la création du PLACS, les comptes de la sécurité sociale ont été certifiés par la Cour des comptes. Les comptes de la branche famille et de la CNAF, qui faisaient l'objet de refus ou d'impossibilité de certification depuis cinq exercices, ont enfin obtenu cette certification grâce notamment à la généralisation du dispositif relatif aux ressources mensuelles qui sécurise désormais les déclarations des allocataires de la prime d'activité et du RSA. Notre rapporteure générale a raison d'appeler à la prudence : les indicateurs d'erreurs de paiement risquent toujours de se dégrader et nous serons collectivement vigilants. Mais le mouvement est engagé.
La lettre de la loi organique n'est pas entièrement respectée mais l'esprit commence à l'être. C'est cet ensemble de progrès, mes chers collègues, qui justifie qu'à la différence des trois précédents PLACSS, notre groupe votera cette année en faveur de l'adoption de ce texte. Mais ce satisfecit de méthode ne doit pas nous masquer l'essentiel. Et c'est le troisième point sur lequel je veux insister car il engage au-delà de cet exercice budgétaire l'avenir même de notre protection sociale. Notre sécurité sociale se finance par une tuyauterie singulière.
On l'a vu au colloque vendredi, l'ACOSS s'endette à court terme sur les marchés avant que cette dette ne soit périodiquement reprise par la CADES. Ce mécanisme repose sur un équilibre fragile. La CADES doit par disposition organique achever l'amortissement de sa dette avant la fin de 2033. Nous avons dû à l'automne dernier autoriser le transfert de 15 milliards d'euros supplémentaires de dette de l'ACOSS vers la CADES, montant maximal compatible avec cette échéance. Mais à partir de cette année, le besoin de trésorerie de l'ACOSS va croître chaque année du montant même de son déficit.
Et les projections sont sans ambiguïté. Nous pourrions dès 2027 retrouver un niveau de besoin de financement de l'ACOSS n'ayant pas su couvrir seul lors de la crise sanitaire, ce qui avait alors contraint l'État à solliciter la Caisse des dépôts et un pool de banques en urgence. Ce risque n'est pas une hypothèse d'école. C'est un risque de liquidité qui menace directement notre capacité à honorer le versement des pensions, des prestations familiales et des remboursements de soins. Une sécurité sociale qui ne pourrait plus se financer sur les marchés à des conditions normales, c'est une sécurité sociale qui vacille dans ses fondements mêmes.
C'est pourquoi notre satisfaction de ce jour reste très mesurée. Saluer la sincérité retrouvée des comptes, c'est bien, mais cette sincérité nous oblige, elle nous met face à la réalité d'un déficit qui sans nouvelles mesures ne se résorbera pas et d'une dette dont le mode de financement même devient un facteur de risque. L'annexe à la loi de financement pour 2026 fixe l'objectif d'un retour à l'équilibre en 2029 avec un effort annuel de l'ordre de 12 milliards d'euros, ça a été dit. Notre groupe sera au rendez-vous de cet effort en plaidant pour que celui-ci porte prioritairement sur la dépense plutôt que sur de nouveaux prélèvements. Voter ce projet de loi d'approbation des comptes, c'est reconnaître les progrès accomplis dans l'insincérité de nos comptes sociaux et c'est dans le même mouvement nous donner collectivement rendez-vous pour que cette sincérité devienne enfin le socle d'un redressement durable.
C'est dans cet esprit de responsabilité que le groupe Union Centriste votera ce texte. C'est dans le même esprit que le groupe Union Centriste souhaite ouvrir une réflexion. La branche maladie en effet demeure en déficit chronique d'environ 16 milliards d'euros par an. Or les mesures proposées année après année restent pour l'essentiel des ajustements de paramètres. Disons-le sans détour, si les indemnités journalières posent question, ce n'est pas seulement le fait du patient.
Le fait générateur, c'est aussi la prescription, arrêt de travail, médicament ou acte redondant.
La Cour des comptes, dans son rapport de mai 2022 consacré à la maîtrise médicalisée, nous rappelle pourtant l'ampleur des marges de progrès. Notre dépense santé par assuré se situe dans la moyenne des pays de l'OCDE. Mais si elle était équivalente au niveau observé au Danemark, un pays que personne ne songerait à qualifier de défaillant en matière sanitaire, nous gagnerions près de 19 milliards par an. Je rappelle que l'ordre de grandeur du déficit de la branche maladie est précisément de 16 milliards. Monsieur le Ministre, mes chers collègues, allons-nous continuer indéfiniment à gérer ce déficit par l'augmentation des franchises, l'allongement des jours de carence ou le déremboursement, autant de coups de rabot ?
Ou bien allons-nous enfin demander aux Français s'ils préfèrent conserver leurs droits et leurs prises en charge actuelles, ce qui suppose non pas moins de prescriptions, mais une meilleure prescription ? Donnons-nous alors les moyens d'y parvenir, obligeons l'usage de l'espace numérique de santé pour les patients, les médecins et les laboratoires, pensons prévention, affirmons qu'une prescription remboursée engage la dépense publique et doit ainsi pouvoir être régulée.
19 milliards d'économies, chers collègues, ce serait une branche maladie excédentaire de près de 3 milliards d'euros chaque année, potentiellement un investissement renouvelé pour nos hôpitaux ou, autre exemple, une revalorisation du prix des consultations. Nous voterons donc, comme je viens de le dire, pour ces textes, pour la sincérité de la présentation, mais nous restons totalement lucides sur l'ampleur du chantier à venir, la maîtrise de la dépense publique sociale et la diminution de la charge de la dette. Je vous remercie.
Didier Mandelli
Merci, cher collègue. La parole est à Madame Marie-Claude Lhermitte pour le groupe Les Indépendants - République et Territoires.
Marie-Claude Lermytte
Monsieur le Président, Monsieur le Ministre, Monsieur le Président de commission, Madame la Rapporteure générale, mes chers collègues. Depuis 30 ans, le Parlement dispose d'un contrôle sur les comptes sociaux.
Ce qui devait être un grand rendez-vous démocratique est devenu au fil des ans un grand chamboulement politique. Le déficit se creuse avec une énergie redoutable. L'anniversaire est triste car le constat est vertigineux. La sécurité sociale n'est plus confrontée à une difficulté passagère. Elle fait face à une crise profonde, une crise structurelle.
En 2021, alors que les conséquences de la pandémie de Covid-19 pesaient encore lourdement sur nos finances publiques, le déficit de la sécurité sociale atteignait 24 milliards d'euros. Il s'est ensuite réduit à 19 milliards en 2022 puis 11 milliards en 2023.
Nous pouvions alors espérer un retour progressif à l'équilibre. Mais le projet de loi qui nous est présenté aujourd'hui fait état d'un déficit de 22 milliards d'euros pour 2025. Hors période Covid, un tel niveau n'avait pas été observé depuis 2010. Et les projections pour les années à venir ne laissent guère place à l'optimisme. Les déficits devraient demeurer à des niveaux comparables.
Il faut donc regarder la réalité en face. Notre système de protection sociale n'est pas victime d'un accident conjoncturel, il est confronté à des déséquilibres durables. La démographie constitue l'une des principales explications.
Dans un modèle largement financé par les cotisations assises sur le travail, la baisse de la natalité et l'augmentation du nombre de retraités par rapport au nombre d'actifs fragilisent mécaniquement l'ensemble de notre système social, et pas seulement nos retraites. Parlons également de la branche maladie dont le déficit représente à lui seul près de 16 milliards d'euros. Bien sûr, le vieillissement de la population et la progression des maladies chroniques y jouent un rôle majeur. Mais ce n'est pas tout. La part d'arrêts maladie continue d'augmenter à un rythme préoccupant.
L'augmentation des salaires observée ces dernières années explique mécaniquement en partie cette hausse. Mais nous notons également une augmentation du nombre de jours d'arrêt. Entre 2019 et 2024, cela représente une hausse de 10 %. Oui, il y a des abus, c'est pourquoi nous soutenons toujours les mesures de lutte contre la fraude ou de meilleurs encadrements des arrêts, notamment ceux délivrés en télémédecine.
Les abus ne sont pas la seule explication. Plusieurs de nos voisins européens sont confrontés au même phénomène. C'est notamment le cas en Allemagne où le coût des arrêts maladie est passé de 16 à 20,6 milliards d'euros entre 2020 et 2024. Que ce soit en France ou en Allemagne, force est de constater que de plus en plus d'arrêts, surtout chez les jeunes, concernent des troubles psychologiques comme l'anxiété, le burn-out ou la dépression. Cette évolution traduit une meilleure prise en compte de la santé mentale, ce qui constitue un progrès, mais elle révèle également une fragilité croissante de notre société.
Nous ne pourrons pas durablement financer davantage de soins sans investir davantage dans la prévention. Santé mentale, maladies chroniques, maladies cardio-neurovasculaires, le prochain virage de la sécurité sociale devra être celui de la prévention. La maîtrise des dépenses est une nécessité, mais mes chers collègues, Monsieur le Ministre, nous ne pourrons pas faire l'économie d'une réflexion sur les recettes. Pour notre groupe, une chose est claire, la réponse ne peut pas être une hausse généralisée des cotisations sociales. Ce serait pénaliser à la fois la compétitivité de nos entreprises et le pouvoir d'achat des Français.
À terme, cela détruirait des emplois et finirait même par dégrader les recettes de la sécurité sociale. La seule voie soutenable consiste à créer davantage d'activité et davantage d'emploi. Toute inertie des pouvoirs publics nous conduirait rapidement à une crise de liquidité. L'ACOSS avait déjà connu de fortes tensions de trésorerie durant la crise sanitaire. Or, dès 2027, son endettement devait dépasser le niveau historique atteint en 2020.
Nous ne pouvons pas nous habituer à vivre sous perfusion d'emprunts. Nous espérons donc que le prochain budget permettra de dégager une trajectoire crédible de redressement afin de trouver les quelques 12 milliards d'euros nécessaires pour ramener la sécurité sociale vers l'équilibre à l'horizon 2029. Enfin, le PLFSS de 2025 apporte quelques maigres consolations.
Pour la première fois depuis 2019, toutes les branches de la sécurité sociale ont pu être certifiées par la Cour des comptes. Élément tout aussi exceptionnel, l'exécution de l'ONDAM s'avère meilleure que prévue. Pour ces raisons, et malgré les inquiétudes que nous inspirent les perspectives financières de notre système social, le groupe Les Indépendants votera en faveur de ce texte. Je vous remercie.
Didier Mandelli
Merci, cher collègue. La discussion générale est close, nous passons à l'examen des articles du projet de loi. Je mets aux voix l'article liminaire. Qui est pour ? Qui est contre ?
Qui s'abstient ? L'article premier est adopté.
Article 2, même vote ? C'est le même vote. L'article 2 est adopté. À l'article 3, même vote également ? Même vote.
L'article 3 est adopté. Je vais mettre aux voix l'ensemble du projet de loi. Y a-t-il des demandes d'explication de vote ? Madame Poncet Monge.
Raymonde Poncet Monge
Merci, Monsieur le Président.
C'est une adresse à Monsieur le Ministre qui n'était pas là l'année dernière. Effectivement, une adresse à... qu'il lise le rapport de la Cour des comptes, non pas de cette année, ce qu'il a dû faire, mais celui de l'année dernière. Et ça vous permettrait, Monsieur le Ministre, de ne pas dire de façon impunie quoi, que la sécurité sociale doit être équilibrée. Quand de 2019 à 2024, vous avez... vous avez augmenté de 8 milliards les niches et les exonérations non compensées. Donc vous avez privé de 8 milliards la sécurité sociale et dans ce même temps, la sécu... le déficit de la sécurité sociale augmentait de 6 milliards.
C'est-à-dire qu'en fait, vous avez privé de recettes 8 milliards et du coup, à même dynamique des dépenses, vous avez accru de 6 milliards le déficit.
Donc c'est continuel. Et il est faux de dire que depuis 2010 le retour à l'équilibre n'a été fait que sur le levier des dépenses, c'est-à-dire baisser les dépenses. C'est pas vrai. Il y a eu un retour à l'équilibre qui a mobilisé les deux leviers des recettes et des dépenses.
D'ailleurs, on pouvait critiquer certaines mesures, mais c'est vrai que ça a toujours été lié parce que la dynamique mécanique effectivement est à une hausse et donc il faut en tenir compte. Donc, et je remarque d'ailleurs que ça a été faux effectivement à partir de 2010 où seul le levier des dépenses a été actionné et pas le levier de la recette et qu'en 2015, je veux dire en 2015, le ministre de l'économie était Emmanuel Macron.
Didier Mandelli
Voilà, je mets aux voix le projet de loi portant approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2025. En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public est de droit. Il va être procédé au scrutin public dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement. Le scrutin est ouvert.
Personne ne demande à voter ? Le scrutin est clos.
341 votants, 332 exprimés, pour 226, contre 106, le projet de loi est adopté. Mes chers collègues, je vais lever la séance. Prochaine séance mardi 23 juin à 14h30 pour l'examen du projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales. La séance est levée.
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