Budget 2027 : Audition du Haut-Conseil des finances publiques 2026-10-07 08:47
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Amélie de Montchalin
Et ce qui quand même alimente du coup ce sentiment peut-être que collectivement nous avons que les différents budgets ne sont pas dénués d'efforts mais que leur effet sur le déficit final est finalement bien moins élevé qu'attendu du fait d'un certain nombre de facteurs exogènes, la charge d'intérêt qui a beaucoup augmenté pour des facteurs qui ne sont pas de l'ordre de la prime d'intérêt, des facteurs internes qui sont évidemment des prévisions de croissance ou des effets de confiance qui aujourd'hui nuisent. Un effet important, nous disons clairement les choses, 100 points de base de plus de taux d'intérêt, que ce soit parce que les taux d'intérêt dans le monde entier évoluent ou parce que la prime de risque évolue avec un spread aujourd'hui de plus de 100 points de base, c'est 40 milliards de charge d'intérêt à terme de plus, c'est, et vous avez le graphique qui est présenté, chaque année des choses assez structurantes. Donc une fois qu'on a dit tout ça, le multiplicateur dépenses-recettes au fond, est-ce que du côté des recettes il n'y a pas d'effet et de l'autre il y en a ? C'est pas si simple. Vous avez des mesures en recettes qui ont des multiplicateurs très importants et vous avez des mesures en dépenses qui ont des effets multiplicateurs moins importants.
Donc c'est un débat mesure par mesure. Je vous donne un exemple sur l'abattement par exemple sur les retraités. Que vous le plafonniez ou que vous en fassiez un forfait, vous ne touchez pas les mêmes ménages et la propension à épargner et à consommer des différents ménages par décile est très différente. Donc vous pouvez avoir sur une même mesure avec le même rendement selon la modalité que vous choisissez des effets multiplicateurs très différents. Donc ce travail de multiplicateur individuel, ce n'est pas aujourd'hui dans le mandat du Haut Conseil.
Nous n'avons pas les instruments pour le faire, nous n'avons pas le temps de le faire.
Amélie de Montchalin
Néanmoins, nous avons évidemment interrogé et regardé la manière dont le gouvernement en a fait état. Deuxième pour les questions de 2026, je laisserai Michaël Zemmour répondre. Monsieur le sénateur Savoldelli, savoir si ce budget sanctuarise la politique de l'offre ou pas, c'est hors champ. Nous ne pouvons pas, nous au Conseil, apprécier en opportunité. Nous n'avons pas de théorie économique.
Nous essayons de vous livrer un élément le plus factuel possible sur ce qui est dans la copie budgétaire. Est-ce qu'il existe une trajectoire crédible de redressement sans hausse des prélèvements obligatoires ? C'est à nouveau une question de multiplicateur. Est-ce qu'aujourd'hui il y a un effet de la croissance de l'effort budgétaire ? La réponse est oui.
Le gouvernement estime que ce qu'il propose en effet structurel, 1,2 point de PIB de mesure, amène à 0,5 % de croissance en moins.
Mais ce qui ne veut pas dire que si vous ne faisiez aucun effort budgétaire, vous auriez mécaniquement 0,5 % de croissance en plus. Puisque l'effet principal, et peut-être que Mikael Zemmour pourra y revenir si vous le souhaitez, c'est un effet d'incertitude. Comment les ménages réagissent, comment les entreprises réagissent au fait qu'il y ait un effort budgétaire et son contenu, ou au fait qu'il n'y ait pas d'effort budgétaire ? C'est aussi la question qui est posée sur la loi spéciale. Je ne vais pas répondre sur les effets directs de la loi spéciale, puisque l'IGF a d'ailleurs proposé un rapport sur le sujet.
Mais ce qui est certain, c'est qu'aujourd'hui un des facteurs les plus importants dans la dynamique du pays, c'est le taux d'épargne. C'est aussi le stock d'épargne. Et la manière dont les ménages ou les entreprises investissent ou épargnent dépend grandement des effets de confiance.
Amélie de Montchalin
Et une partie de la confiance vient du fait qu'il y a la crédibilité de la trajectoire budgétaire pluriannuelle. Dit autrement, si vous ne réduisez pas du tout le déficit, que vous le laissez filer, il est probable que la croissance ne soit pas énorme puisqu'un certain nombre d'acteurs vont épargner ou moins investir dans l'attente qu'arrive un jour potentiellement une restriction budgétaire, dans ce cas-là potentiellement brutale. Et donc ces éléments-là, ils ne sont pas linéaires, ils sont très difficiles à estimer. C'est pourquoi nous assumons de dire qu'il y a de l'incertitude. Ce n'est pas par euphémisme, pas parce qu'on a peur de dire les choses, mais parce que nous avons à reconnaître que d'un point de vue macroéconomique, il y a des limites à ce que nous pouvons prévoir, mesurer et anticiper.
Sur les mesures spontanées de recettes, le Haut-Conseil considère qu'il y a deux éléments à regarder. Il y a d'abord les enjeux d'élasticité. Avec une prévision d'élasticité à 0,8, on ne peut pas dire que le gouvernement fasse preuve d'un volontarisme sur les recettes spontanées. Ensuite, il y a l'effet en chiffre absolu de recettes qui, lui, dépend de la croissance qui sera observée. Donc du point de vue de est-ce que le passage de la croissance aux recettes a été fait de manière prudente, le Haut-Conseil estime que c'est le cas, 0,8 point d'élasticité.
Est-ce qu'ensuite on est certain qu'on ça apportera 31 milliards d'euros ? La réponse est non, puisque nous disons nous-mêmes que la prévision de croissance est à nos yeux optimiste au vu des derniers éléments.
Amélie de Montchalin
Un point factuel sur les déficits qui ne sont jamais respectés. Je rappelle qu'en 2025, la prévision était de 5,4 % de déficit et que le chiffre finalement constaté, mesuré, avec tous les degrés de certitude de la comptabilité nationale, est de 5,1 %. Donc il ne faut pas dire que nous ayons des difficultés à redresser le déficit, c'est une chose, mais que nous ayons des propos qui nous disent que les déficits ciblés ne sont jamais respectés, là ce n'est pas vrai et je tenais à le souligner.
Enfin, il y a un point là aussi important de vocabulaire. Quand nous appelons ou que nous disons que si les mesures présentées ne sont pas adoptées par le Parlement pour que nous arrivions à 5 % de déficit, il faut que des mesures de même rendement soient proposées, c'est pas une question que le gouvernement respecte ses annonces, c'est que le budget tel qu'il sera in fine adopté porte des mesures de rendement suffisant. Et là aussi, il faut bien avoir en tête, en général, je crois que dans un pays d'État de droit, les gouvernements appliquent les mesures telles qu'elles sont votées. Je pense que c'est aussi une subtilité qu'il faut bien avoir en tête.
Pour ce qui est de l'insincérité, un budget insincère, c'est un budget, s'il était présenté, qui amènerait par exemple à des, si vous avez une élasticité de 1,5 dans le monde d'aujourd'hui, probablement que le Haut Conseil serait amené à dire que la prévision de recettes spontanées n'est pas crédible. Et potentiellement, l'insincérité n'est pas à être définie par le Haut Conseil des finances publiques. C'est une qualification qui est celle du Conseil constitutionnel sur la base de travaux qui pourraient être les nôtres. Nous, notre rôle, c'est de considérer, d'asseoir, de regarder si les hypothèses sont crédibles, réalistes ou pas. Ça, c'est notre mandat.
Si insincérité il devait y avoir, ce n'est pas au Conseil de le dire, c'est au Conseil constitutionnel et nous lui apporterions, dans ce cas-là, des éléments factuels décrivant la manière dont le budget aurait été construit ou pas. Je pense que c'est important qu'on ait aussi bien en tête le rôle des différentes institutions, ce que nous avons à faire d'après les mandats qui sont les nôtres et inversement ce qui n'est pas dans notre périmètre d'action.
Madame la sénatrice Goulet, oui, nous avons bien regardé les effets de prime de risque, je le disais sur la charge d'intérêt, 100 points de base, enfin 10 points de base, c'est 4 milliards à terme, c'est le graphique qui vous a été présenté. Et on vous a présenté aussi les éléments de croissance, puisque c'est 0,15 point de PIB de moins par 100 points de base la première année, donc c'est les éléments que je vous ai partagés. Pour Monsieur Canivet, donc peut-être sur le, je laisserai, parce que là vous voyez, j'avance de manière un peu rapide, Mikaël Zemmour reparler du lien entre la dépense primaire nette et la capacité à atteindre un déficit de 3 % en 2029. Ce qui est en un mot, il y a aujourd'hui une incohérence d'objectifs.
C'est-à-dire que le strict respect seul de la dépense primaire nette ne permet pas d'atteindre 3 % de déficit en 2029. Ce qui veut dire qu'il faut suivre les deux indicateurs, faut a minima respecter la dépense primaire nette, mais il faut aussi avoir en tête qu'elle ne suffit plus aujourd'hui à avoir un déficit qui amène à 3 %. Et du coup, Monsieur le sénateur Canivet, effectivement la vision pluriannuelle de l'effort appelle à être très explicite sur le fait qu'un certain nombre de mesures de rendement ne sont pas des mesures durables et qu'il faut en les avoir en tête. C'est pas à nous de les juger, est-ce que c'est pertinent ou pas, mais c'est a minima de vous indiquer, d'étayer le fait que un certain nombre de ces mesures devront être donc remplacées dans le futur par d'autres mesures de même rendement ou plus grand rendement puisqu'elles ne peuvent pas être répliquées dans le temps.
Enfin, je terminerai par les éléments de multiplicateur et de questions. Monsieur le Sénateur Capo-Canellas, vous avez dans l'avis, parce que je vous invite à regarder l'avis dans son détail, il a été construit par notre Haut Conseil pour être le plus explicite, il y a énormément de graphiques, de tableaux pour vous donner le plus grand nombre d'éléments, je crois, utiles à la compréhension collective. Vous avez page 12 un tableau numéro 4 qui vous détaille un certain nombre de sensibilités, notamment la manière dont le consensus ou d'autres instituts de prévision, au vu des croissances qu'ils prévoient, anticipent le déficit et inversement.
Et donc vous pouvez comparer le type d'ajustement structurel primaire qui est anticipé par les uns et les autres et le comparer au scénario du gouvernement. Donc je ne vais pas le détailler là, mais je crois que c'est assez clair. Vous aviez une question sur croissance et prélèvements obligatoires. De nouveau, je le signale, il y a des mesures en prélèvements obligatoires qui ont des multiplicateurs faibles. Il y a des mesures en prélèvements obligatoires qui ont des multiplicateurs forts.
Donc il n'y a pas une loi générale. Ce qu'on peut dire quand même, c'est que la règle du pouce, comme on l'appelle, c'est que quand vous avez moins de croissance, enfin 0,5 point de croissance en moins, ça fait 0,3 point de recettes spontanées en moins, ça fait donc 0,15 point de PIB de déficit en plus.
Amélie de Montchalin
Ça, c'est des règles qui sont mécaniques. Donc ça, on peut vous les présenter, mais c'est la manière de lier les multiplicateurs budgétaires des mesures avec les effets de bouclage sur le déficit. Monsieur le sénateur Husna, oui, l'élément effectivement important, vous l'avez noté, c'est qu'effectivement le déficit est aujourd'hui largement structurel.
Je note aussi, et c'était aussi important à rappeler, que la France a eu pendant plusieurs années une croissance économique très largement supérieure à celle de ses voisins européens. Et une croissance prévue à 1 % quand bien même le consensus est à 0,8, si nous estimons que la croissance potentielle est à 1,2, ce qui est quand même une prévision là aussi plutôt établie comme plutôt centrale, on n'est pas dans un monde de récession. Et donc il faut bien que, c'est ce que le Haut Conseil appelle à faire, c'est qu'il y ait une approche approfondie des raisons qui alimentent le déficit. Et je voudrais peut-être revenir sur après application du budget les postes de dépenses qui continuent à augmenter. Parce que c'est peut-être là qu'il faut avoir une vision collective.
C'est le tendanciel après même application des mesures. 12 milliards de hausse de charges d'intérêt. 9 milliards d'effets démographiques des retraites. 6 milliards et demi de défense. 5 milliards et demi de santé, après application d'un ONDAM qui serait ramené à 2 %, alors que son tendanciel est plutôt de l'ordre de 3,5, 3,7 % en tendanciel.
Amélie de Montchalin
Donc c'est au fond le déficit structurel, ça ne veut pas dire que c'est sur ces postes-là qu'il faut forcément couper en priorité, mais il continue d'être alimenté par des tendanciels très dynamiques sur ces postes de dépenses qui sont indiqués. Enfin, la Cour des comptes, le Conseil des prélèvements obligatoires, le Haut Conseil aux finances publiques sont des instances qui toutes produisent des analyses.
Et on le fait d'abord et avant tout dans notre cadre institutionnel pour assister et voilà, alimenter le travail des parlementaires. Donc ce n'est pas à moi d'en faire une lecture sélective, vous avez tous les éléments qui vous ont été produits. Enfin, et je m'arrêterai là, il est beaucoup parfois fait état de ce fameux effet boule de neige. Vous avez dans l'avis un graphique intéressant sur les taux réels projetés à 10 ans.
C'est-à-dire comment les taux d'aujourd'hui, mis en lien avec les anticipations d'inflation à 10 ans, taux à 10 ans, anticipation d'inflation à 10 ans, créent le fameux taux réel, c'est-à-dire la différence entre le taux payé et la croissance nominale. Aujourd'hui, si on a un taux qui se stabilise à 4 % et qu'on a une croissance nominale qui est 1,5 % de croissance, 1,5 % d'inflation ou 1,2 % de croissance potentielle plus 1,8 % d'inflation, c'est-à-dire une croissance nominale à 3 %, vous avez une croissance réelle projetée de moyen terme qui est, enfin un écart par exemple, un taux réel qui est de 1 %, un écart R-G de 1 point.
Ce qui veut dire que pour que vous arriviez à stabiliser la dette, je parle de stabiliser la dette, vous devez générer un excédent primaire très conséquent, 1 point de PIB si on résume, pour arriver à stabiliser la dette dans ce monde de taux réels très positifs. Le taux réel aujourd'hui, il est déjà positif en 2026. Puisque je rappelle que la croissance qu'il faut prendre en compte, elle est connue, c'est celle qu'on voit, mais vous devez ajouter une inflation qui n'est pas l'inflation des prix des ménages, mais l'inflation du déflateur du PIB. Et aujourd'hui, on a une croissance nominale à prendre en compte dans ce calcul du taux réel qui est de 2 %. Vous avez un taux apparent aujourd'hui qui est supérieur à 2 %, le paiement sur la dette.
Donc nous avons déjà aujourd'hui un taux réel positif. Ça veut dire que déjà aujourd'hui, il nous faut générer plus qu'un excédent, il faut pas juste avoir un solde primaire nul, il faut déjà générer un excédent primaire positif pour stabiliser la dette.
Et je crois que c'est là le principal message, c'est que la charge d'intérêt est un élément essentiel à regarder. La Cour des comptes y a appelé, le Haut Conseil des finances publiques le fait aussi, parce que c'est un élément différent de la discussion simple sur les mesures d'ajustement qui ont pu prévaloir jusque-là. Je vous remercie beaucoup et je vous laisse dans les bonnes mains de Michaël Zemmour qui peut vous donc donner pleinement l'ensemble des éléments sur lesquels le Haut Conseil a pu travailler. Merci à vous.
Michaël Zemmour
Merci Madame la Présidente.
Alors pour essayer de donner des éléments de complément et notamment sur l'année 2026, à la fois sur l'effort en dépenses, en recettes et la question d'éventuels dérapages. Sur 2026, on note un effort structurel de 0,5 point de prélèvements obligatoires, de à peu près 0,4 point de réduction des dépenses, mais ces réductions des dépenses sont quasiment intégralement mangées par le surcroît d'intérêt. Et du coup quand on regarde la ligne dépenses, elle est à zéro, pas d'effort en dépenses puisqu'il y a bien un effort en dépenses primaires mais mangé par le surcroît d'intérêt. Il y avait une question sur d'éventuels dérapages dans l'exécution de 2026.
Euh alors vous avez d'abord un tableau euh page 36 encadré 2 qui vous permet de de comprendre l'évolution du solde sur 2026 enfin entre 2025 et 2027 en variation. Mais je voudrais revenir sur euh le diagnostic et est-ce qu'il y a dérapage ou pas. De toute évidence, la cible de déficit annoncée n'est pas tenue. Et c'est ce qu'on explique et ce que j'expliquais tout à l'heure, la cible était à 5 et on est à 5,4.
Cela étant, il faut distinguer du côté des dépenses, du côté des dépenses, ce qui fait dépasser très essentiellement, c'est les intérêts. Les cibles de dépenses sont elles plutôt tenues, sont même tenues du côté du périmètre de l'État, du côté des administrations de sécurité sociale et même un peu sous-exécutées du côté des collectivités locales. Il y a des dépenses qui sont plus importantes que prévues parce que la conjoncture est moins bonne, mais qui sont contrebalancées par des mesures en gestion. Là où la posture du gouvernement a changé et c'est relevé dans l'avis, c'est que la posture initiale était de contrebalancer l'intégralité des aléas par des mesures en gestion. En réalité, les mesures en gestion permettent de tenir les cibles de l'État, de la sécurité sociale et des collectivités, mais pas de contrebalancer la charge d'intérêt qui n'était pas anticipée.
Et donc c'est l'état d'esprit dans lequel on rend l'avis, on essaie d'être au-delà des appréciations générales, de revenir aux éléments de fait. Sur, je ne vais pas revenir longuement sur ce qu'a présenté la présidente, mais sur 2027, le raisonnement est le suivant. L'avis macroéconomique pour nous est marqué par l'optimisme.
Finalement, on a interrogé les administrations et donc indirectement le gouvernement sur le raisonnement sur le multiplicateur. Le raisonnement est pas tant que le multiplicateur est très faible. Ils estiment un effet des mesures de consolidation à -0,5 point de PIB, mais l'idée que le budget ou que le déroulé des événements générerait un surcroît de confiance qui donnerait un investissement très haut. Et c'est plutôt ce point-là qu'on souligne. Finalement, la discussion sur le multiplicateur, les différents instituts de prévision nous donnent une fourchette pour la première année entre 0,5 et 1 point de multiplicateur.
Ça dépend moins de savoir si c'est fiscal ou social que de savoir qui ça touche et quelle cible ça touche.
Donc en général, les multiplicateurs fiscaux sont plus faibles, notamment parce qu'ils touchent moins les ménages modestes et les mesures sociales sont plus fortes parce qu'elles touchent davantage les ménages modestes. Mais donc le point que nous soulignons, c'est plutôt la question de l'enchaînement favorable sur l'investissement qui est mis dans le scénario du gouvernement. Alors un point important sur les engagements européens de la France et l'objectif de 3 % en 2029 que nous essayons de déployer dans cet avis.
Dans les textes européens, qui sont pas des textes tous de même nature puisqu'il y a les traités et puis il y a les nouvelles procédures européennes de vérification des comptes européens et notamment concernant la France, on a finalement deux critères qui sont indiqués. On a d'une part le suivi de la dépense nette et d'autre part cet objectif de 3 % de déficit en 2029. Dans l'esprit, ces deux critères avaient été construits, si j'ai bien compris, pour être convergents, mais avec un accent mis sur la dépense nette car elle est plus pilotable et plus facile à contrôler. Mais les deux critères ne sont pas complètement superposables et ce qui se produit c'est que dans les conditions actuelles, les deux critères ne convergent pas. On peut être en situation de respecter la dépense primaire nette et pas en situation de respecter l'objectif de 3 % en 2029.
Et c'est un point important, ça pourrait changer si les conditions macroéconomiques changeaient. On a eu l'occasion d'interroger la Commission européenne, les fonctionnaires de la Commission européenne sur leur interprétation. Et ma compréhension de leur réponse, c'est que les deux critères sont inscrits dans les textes, mais qu'ils prêtent une attention particulière à la dépense nette. Ce que dit l'avis, c'est que dans l'état actuel, 3 % en 2029, ça nécessiterait un rythme de consolidation pour les années suivantes dont nous n'avons pas été saisis, très élevé.
Est-ce qu'il est complètement inédit ? L'avis donne quelques éléments historiques en France et à l'étranger pour se faire une idée, avec toute la question de est-ce que la France de 2028 est comparable à ces pays en termes de croissance, en termes politiques et cetera. Mais ça serait un effort très important, ce qui amène le Haut Conseil à qualifier, je crois l'expression est de peu vraisemblable l'atteinte des 3 % en 2029. En revanche, le critère de la dépense nette, on est très voisin de la limite, mais au-delà de la limite, on a tenu à le souligner sur 2026.
Le scénario présenté par le gouvernement respecte de fait pour l'année 2027 largement le critère de dépense nette, même si nous avons souligné que le scénario macroéconomique était soumis à des aléas et donc que ça pèserait aussi sur la dépense. Voilà. Donc vous avez ces deux critères qui aujourd'hui ne coïncident pas complètement et on n'a pas la même appréciation sur ces deux critères. Et je pense que c'est un point important. Voilà.
Voilà, concernant les multiplicateurs et la question qui était précisée, on n'a pas suffisamment d'éléments pour les expertiser tous, mais l'ordre de grandeur compris entre 0,5 et 1 peut permettre de se faire un avis. Et effectivement, donc dans le tableau qui a été cité par la présidente, qui doit être le tableau 4, à la dernière ligne, vous avez l'effort de consolidation, enfin la consolidation qui est simulée par différents instituts de prévision. Vous voyez que celle du gouvernement est plus élevée et donc avec un multiplicateur compris entre 0,5 et 1, vous pouvez imaginer que les autres instituts de prévision avec une rigueur plus importante auraient projeté une croissance moins forte de 0,1, 0,2, 0,3 points de PIB.
Thierry Cozic
Merci. L'audition se termine.
Je voulais remercier Michaël Zemmour et Amélie de Montchalin de leur présence et de leurs éléments de réponse éclairants. Vous dire que nous avons, vous allez avoir une petite pause devant vous et qu'on se retrouve à midi pour l'audition de Roland Lescure et David Amiel. Merci.
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